Что такое территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти и как его найти

Что такое «территориальный орган федерального органа исполнительной власти» и какие бывают его уровни

Базовый состав системы исполнительной власти на федеральном уровне задаёт Указ № 314: это министерства, службы и агентства.

1. Установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
   — п. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314

У этого же Указа прямо закреплено существование территориальных органов федеральных служб и агентств — их руководителей назначает (через министра) соответствующий федеральный орган:

назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;
— подп. «г» п. 3 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314

Для клиента это означает: фраза «территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти» — это не бытовой оборот, а юридическая конструкция, под которой понимается территориальный орган ведомства, действующий на местах (в субъекте РФ или его части), в отличие от центрального аппарата в Москве. Уровень и название таких органов у каждого ведомства свои и определяются положением о соответствующем органе, а не единым законом:

1. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
   — п. 6 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314

Конкретные названия зависят от ведомства: например, у ФНС это управления по субъекту и нижестоящие инспекции (межрайонные и по районам/городам), у Росреестра — управления по субъекту, у Росздравнадзора — территориальные органы по субъекту. Поэтому «отдел по району» и «управление по области» — это оба возможных уровня, но какой именно считать «территориальным органом» ФОИВ, а какой — его внутренним структурным подразделением, устанавливает ведомственный акт. Типовой регламент прямо разграничивает: территориальный орган сам по себе является органом со штатным расписанием, а внутри него образуются отделы:

1.8. Структурными подразделениями территориального органа федерального органа исполнительной власти являются отделы. В штатное расписание отделов включаются должности федеральной государственной гражданской службы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а также могут включаться должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы. 1.9. Организационное обеспечение деятельности руководителя федерального органа исполнительной власти осуществляется помощниками (советниками) руководителя. Помощники (советники) руководителя назначаются на должность на период исполнения соответствующим руководителем своих полномочий. Должности категории "помощники (советники)" предусматриваются в штатном расписании вне структурных подразделений. Полномочия руководителей в федеральном органе исполнительной власти 1.10.
— п. 1.8 Типового регламента, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 452

Это ключевой практический ориентир: отдел внутри территориального органа — это, как правило, не самостоятельный «территориальный орган», а его структурная единица. Обращаться «в отдел по району» имеет смысл только если ведомственным положением такой отдел прямо наделён функцией приёма обращений; иначе адресатом является территориальный орган (управление/инспекция по субъекту или её обособленное подразделение), поименованный в положении о территориальных органах данного ведомства.

Дополнительно: существуют и межрегиональные (окружные) территориальные органы, действующие на территории нескольких субъектов — на них не распространяется общий порядок согласования их руководителей с главами регионов:

Положения настоящего Указа не распространяются на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых осуществляется на территориях нескольких субъектов Российской Федерации. 6. Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования. Президент Российской Федерации В.Путин Москва, Кремль 2 июля 2005 года № 773
— п. 5 Указа Президента РФ от 02.07.2005 № 773

Вывод по вопросу. «Территориальное подразделение федерального органа исполнительной власти» — это территориальный орган ведомства (управление/инспекция/главное управление по субъекту РФ, а у ряда ведомств — межрегиональный или районный уровень), созданный по схеме размещения территориальных органов и поименованный в положении о соответствующем ФОИВ. Конкретный уровень и его полномочия (в том числе по приёму обращений) определяется положением о территориальных органах данного ведомства, а не общей нормой. Само слово «территориальный» указывает лишь на то, что орган действует на местах, а не в центральном аппарате, и не отвечает на вопрос об уровне — его надо устанавливать по ведомственному акту.

Где может располагаться территориальный орган и как определяется его адрес

Орган исполнительной власти действует как юридическое лицо, и его адрес определяется по общим правилам ГК — местом государственной регистрации с указанием адреса в ЕГРЮЛ:

1. Место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования). Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, уполномоченных выступать от имени юридического лица в силу закона, иного правового акта или учредительного документа, если иное не установлено законом о государственной регистрации юридических лиц. (В редакции Федерального закона от 29.06.2015 № 209-ФЗ) 3. В едином государственном реестре юридических лиц должен быть указан адрес юридического лица в пределах места нахождения юридического лица.
   — п. 2 и 3 ст. 54 ГК РФ

Для клиента это значит: «место нахождения» органа — это не что-то эфемерное, а конкретный адрес, зафиксированный в ЕГРЮЛ. Его можно проверить по выписке ЕГРЮЛ (бесплатно через сайт ФНС) или на официальном сайте ведомства в разделе о территориальных органах.

Что касается зданий: никакого требования размещаться исключительно «в зданиях госорганов» закон не устанавливает. Имущество (в том числе помещения) за органами закрепляется на праве оперативного управления, но это не ограничивает ни характер здания, ни договорные основания пользования:

1. Учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
   — п. 1 ст. 296 ГК РФ

Практический вывод: территориальный орган может находиться в любом административном здании — как в ведомственном, так и в арендуемом помещении обычного бизнес-/административного центра в центре или другом районе города. Более того, возможность управления имуществом и, соответственно, аренды/использования помещений прямо вытекает из нормы о том, что на руководителя органа распространяются полномочия по управлению имуществом:

Установленные пунктами 3 - 5 настоящего Указа ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления
— абз. 2 п. 6 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314

`> Установленные пунктами 3 - 5 настоящего Указа ограничения полномочий федеральных органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления

— абз. 2 п. 6 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314` — здесь уместен только один блок этой цитаты; упоминание оперативного управления как способа размещения органа подтверждает: орган — это организация с имущественной базой, и её нахождение в том или ином здании определяется фактическим адресом в ЕГРЮЛ, а не признаком «здание госоргана».

Вывод по вопросу. Территориальный орган ФОИВ может располагаться где угодно в пределах соответствующей территории — в ведомственном здании, в арендуемом офисе административного или бизнес-центра, и никакой привязки «только здания госорганов» в законе нет. Определять, куда идти, нужно не по внешнему виду здания, а по официальному адресу органа в ЕГРЮЛ и на сайте ведомства.

Как определить надлежащий орган, если в документе нет конкретного адреса, и что делать при ошибке

Закон исходит из того, что обращение подаётся адресату по компетенции, а компетенция органа устанавливается актами, определяющими его статус:

1. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
   — ч. 1 ст. 8 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Порядок полномочий и функций каждого ФОИВ закрепляется в его положении, а территориальных органов — в положениях о них (п. 6 Указа № 314, процитирован в первом блоке). Поэтому, если в документе написано только «обращаться в территориальное подразделение по месту нахождения», следует: (1) определить, какое ведомство имеется в виду; (2) найти на официальном сайте ведомства схему размещения территориальных органов и выбрать орган, в зону которого входит соответствующее место (место нахождения заявителя, объекта недвижимости, имущества или юрлица — в зависимости от того, что подразумевает документ); (3) сверить адрес по ЕГРЮЛ.

Главная гарантия на случай ошибки: обращение, поданное не по компетенции, орган обязан переслать сам, а не возвращать «в никуда», с уведомлением заявителя:

1. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения
   — ч. 3 ст. 8 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Если вопрос относится к нескольким органам — рассылаются копии:

1. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы
   — ч. 4 ст. 8 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Одновременно орган уведомляет гражданина о переадресации:

1. уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
   — п. 5 ч. 1 ст. 10 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Срок рассмотрения, отсчитываемый от регистрации компетентным органом, — 30 дней:

1. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения
   — ч. 1 ст. 12 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Право на обращение при этом реализуется бесплатно и в любой форме (лично/почтой/электронно):

1. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.
   — ч. 1 ст. 2 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Практический вывод. Если точный адрес в документе не указан, обращаться следует в территориальный орган ведомства, в зону деятельности которого входит «место нахождения», названное в документе; адрес уточняется по сайту ведомства и ЕГРЮЛ. Даже если вы ошиблись адресатом, обращение не пропадёт: его обязаны в 7 дней переслать по компетенции и уведомить вас, после чего отсчёт 30-дневного срока пойдёт с даты регистрации уже компетентным органом.

Ветвление по содержанию «место нахождения» и защита при отказе/молчании органа

Поскольку в документе сказано «по месту нахождения» без расшифровки, исход ситуации зависит от того, нахождение чего имеется в виду. Возможны три ветки, и для каждой «надлежащий» орган свой:

• если это место нахождения заявителя (место жительства/пребывания) — обращаться в орган, действующий на территории этого населённого пункта/региона;
• если это место нахождения объекта (земельный участок, недвижимость, транспорт, организация-контрагент) — в орган, в зону которого входит место нахождения этого объекта (для недвижимости — по месту её нахождения по ЕГРН, для юрлица — по его адресу в ЕГРЮЛ);
• если это место нахождения самого органа — то формулировка отсылает к выбору ближайшего/любого территориального органа, но практически важнее ориентироваться на компетенцию по территориальному признаку, а не на близость.

Если орган вернул обращение, не переслал его или не ответил в срок, защита строится так: нарушение обязанностей по 59-ФЗ влечёт ответственность виновных лиц (ст. 15 ФЗ № 59-ФЗ), а само решение/действие (бездействие) органа оспаривается в суде:

Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
— ст. 15 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
   — ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок на обращение в суд — три месяца со дня, когда стало известно о нарушении прав:

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
   — ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Вывод по вопросу. Точный адресат зависит от того, чьё «место нахождения» названо в документе (заявителя, объекта или органа), и при неоднозначности безопаснее всего направить обращение в территориальный орган по месту нахождения объекта/заявителя, уточнив адрес по сайту ведомства и ЕГРЮЛ. При отказе, возврате без переадресации или молчании действие/бездействие органа оспаривается в суд по правилам гл. 22 КАС РФ в течение трёх месяцев со дня, когда о нарушении стало известно.