В рассматриваемой ситуации муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение (гимназия) получило представление прокуратуры, в котором указывается на нарушение требований части 1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Юридически значимым является то, что заказчик (гимназия) в 2019 году полностью формировал план-график закупок, используя только основание, предусмотренное частью 1 статьи 93 44-ФЗ (закупка у единственного поставщика). При этом совокупный годовой объем закупок (СГОЗ) учреждения составил 5 000 000 рублей. Прокуратура установила, что в нарушение императивной нормы части 1 статьи 30 44-ФЗ заказчик не предусмотрел в плане-графике закупки у субъектов малого предпринимательства (СМП) и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО) в размере не менее 15% от СГОЗ. Фактический объем таких закупок составил 0 рублей.
Суть правоотношений сводится к контролю за соблюдением законодательства о контрактной системе. Прокуратура, осуществляя надзор, выявила нарушение порядка планирования и осуществления закупок, выразившееся в неисполнении заказчиком обязанности по обеспечению квоты для СМП и СОНО. Хотя закупки у единственного поставщика по части 1 статьи 93 формально не требуют проведения конкурентных процедур, они входят в СГОЗ, от которого рассчитывается минимальный объем закупок, подлежащий размещению у СМП/СОНО. Отсутствие таких закупок в плане-графике свидетельствует о ненадлежащем планировании и нарушении прав субъектов предпринимательской деятельности на равный доступ к государственным закупкам.
Ключевым обстоятельством является то, что представление вынесено в адрес учреждения (гимназии), а не непосредственно контрактному управляющему. Однако контрактный управляющий является должностным лицом, ответственным за планирование, утверждение плана-графика и соблюдение всех процедур 44-ФЗ. Утверждение директором плана-графика, не предусматривающего закупок у СМП/СОНО, при наличии обязанности их осуществить, квалифицируется как нарушение требований Закона № 44-ФЗ, допущенное в результате ненадлежащего исполнения должностных обязанностей.
Юридически значимым является определение конкретной роли контрактного управляющего в процессе утверждения документа. Если им был подготовлен проект плана-графика, противоречащий закону, или он не дал соответствующих разъяснений директору, это образует состав административного правонарушения. Также важно, что заказчик не воспользовался правом, предусмотренным частью 1.1 статьи 30 44-ФЗ (освобождение от обязанности закупать у СМП/СОНО при закупках у единственного поставщика в рамках части 1 статьи 93 на сумму не более 200 млн. руб. в год или 50% СГОЗ), а просто проигнорировал требование закона. Поскольку СГОЗ составлял 5 млн. рублей, учреждение не подпадало под исключения, позволяющие полностью отказаться от размещения заказов у СМП и СОНО.
Таким образом, в действиях учреждения и, вероятно, его должностного лица (контрактного управляющего) усматривается нарушение публично-правового обязательства, установленного в целях поддержки малого бизнеса.
Согласно части 1.1 статьи 30 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», при определении объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций из совокупного годового объема закупок (СГОЗ) исключаются закупки, осуществленные у единственного поставщика по части 1 статьи 93 того же закона. Таким образом, если весь СГОЗ гимназии за 2019 год (5 млн рублей) был реализован исключительно в рамках закупок у единственного поставщика по пунктам части 1 статьи 93, то эти суммы не подлежат включению в расчет обязательного 15-процентного объема закупок у СМП и СОНО. Следовательно, у заказчика не возникло обязанности осуществлять такие закупки, поскольку СГОЗ для целей части 1 статьи 30 составил 0 рублей. Утверждение плана-графика без позиций по СМП и СОНО в этом случае не является нарушением требований части 1 статьи 30.
1.1. При определении объема закупок, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, в расчет совокупного годового объема закупок не включаются закупки: ... 3) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), осуществляемые в соответствии с частью 1 статьи 93 настоящего Федерального закона...
— Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", ст.30
В силу статьи 107 того же закона лица, виновные в нарушении законодательства о контрактной системе, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность. Однако ответственность может наступить только при наличии самого нарушения. Поскольку в данном случае обязанность закупать у СМП и СОНО отсутствовала, состав правонарушения не образуется.
Статья 107. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок 1. Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
— Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", ст.107
Административная ответственность за нарушение порядка формирования, утверждения планов-графиков закупок предусмотрена частью 1 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Данная норма устанавливает штраф для должностных лиц от пяти до десяти тысяч рублей (или предупреждение) за несоблюдение установленного порядка. Однако применительно к фактам дела: если заказчик не был обязан включать закупки у СМП в план-график, то его действия по утверждению плана-графика без таких закупок не образуют объективную сторону данного правонарушения. Следовательно, привлечение контрактного управляющего к административной ответственности по статье 7.30 неправомерно.
- Нарушение установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок ... порядка формирования, утверждения планов-графиков закупок ... или порядка размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок либо неразмещение плана-графика закупок в установленном ... порядке - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст.7.30
Что касается дисциплинарной ответственности, то согласно статье 192 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель вправе применить к работнику замечание, выговор или увольнение за дисциплинарный проступок, то есть виновное неисполнение трудовых обязанностей. Если контрактный управляющий действовал в соответствии с требованиями законодательства (поскольку норма ч.1.1 ст.30 44-ФЗ освобождала от обязанности закупать у СМП), то его действия не являются дисциплинарным проступком. Привлечение к дисциплинарной ответственности возможно лишь при доказанности его вины в нарушении, чего в данной ситуации не усматривается.
Статья 192. Дисциплинарные взыскания
За совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям...
— Трудовой кодекс Российской Федерации, ст.192
Порядок рассмотрения представления прокурора установлен статьей 24 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Представление подлежит безотлагательному рассмотрению, и в течение месяца со дня его внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер необходимо сообщить прокурору в письменной форме. Поскольку в данном случае нарушение не имело места (в силу исключения закупок у единственного поставщика из расчета СГОЗ для СМП), ответ на представление должен содержать мотивированное обоснование правомерности действий заказчика со ссылкой на часть 1.1 статьи 30 44-ФЗ, а также указание на отсутствие события правонарушения. Участие прокурора в рассмотрении представления коллегиальным органом не является обязательным, но если такое рассмотрение проводится коллегиально, необходимо уведомить прокурора о дате заседания (часть 2 статьи 24). Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, в силу статьи 6 того же закона подлежат безусловному исполнению, однако это не лишает заказчика права оспаривать обоснованность представления в вышестоящую прокуратуру или в суд, если он считает его незаконным.
Статья 24. Представление прокурора
- Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
- При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", ст.24
Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора
- Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных статьями 9.1, 22, 27, 30, 33 и 39.1 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
- Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение дву
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", ст.6
