Основным принципом, определяющим, кто несёт бремя содержания имущества детского сада, является гражданско-правовая норма о собственнике. Поскольку дошкольное образовательное учреждение является муниципальным (на что указывает контекст источника финансирования), собственником помещений выступает муниципальное образование. В силу статьи 210 ГК РФ именно собственник, а не родители воспитанников, обязан нести расходы по содержанию и ремонту здания. Родители не являются ни собственниками, ни законными владельцами помещений группы, поэтому требование заведующей выполнять шпаклёвку стен и оплачивать краску не основано на законе. Договор об образовании, как справедливо отмечено, не содержит таких обязательств, а значит, ссылаться на него как на основание для принудительных работ нельзя.
Статья 210. Бремя содержания имущества Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 210
Более того, в отсутствие договорного или законного обязательства родители вообще не могут быть принуждены к выполнению ремонтных работ. В соответствии со статьёй 308 ГК РФ обязательство, которое пытается навязать администрация детского сада (якобы родители обязаны шпаклевать стены), не создаёт прав и обязанностей для тех, кто не является стороной такого обязательства. Родители не подписывали с детским садом договор подряда, не принимали на себя обязанность по ремонту, а значит, требование заведующей незаконно и не может быть обеспечено угрозой неоткрытия группы.
- Обязательство не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц).
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 308
Угроза не открыть группу, если родители не выполнят ремонт, является прямым нарушением права детей на образование. Кодекс об административных правонарушениях устанавливает ответственность за такие действия. Статья 5.57 КоАП РФ квалифицирует ограничение права на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования как административное правонарушение, влекущее для должностного лица (заведующей) штраф от тридцати до пятидесяти тысяч рублей, а для юридического лица (самого детского сада) — от ста до двухсот тысяч рублей. Таким образом, вместо того чтобы требовать от родителей работ и денег, администрация обязана обеспечить открытие группы независимо от состояния стен, а ремонт производить за бюджетный счёт.
Статья 5.57. Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций... 1. Нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования... - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 5.57
Теперь о том, кто и за счёт каких средств обязан финансировать ремонт. Бюджетное законодательство прямо указывает, что содержание муниципального детского сада, включая текущий ремонт, является расходным обязательством муниципального образования. Согласно статье 86 БК РФ расходные обязательства муниципалитета возникают из принятия правовых актов по вопросам местного значения, к которым относится организация дошкольного образования. Следовательно, именно местный бюджет, а не карманы родителей, должен покрывать затраты на шпаклёвку, краску и другие материалы.
Статья 86 БК РФ устанавливает, что расходные обязательства муниципального образования возникают, в частности, из принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, а также из заключения договоров (соглашений) от имени муниципального образования. Расходные обязательства исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета. Это указывает на то, что финансирование содержания муниципальных детских садов (включая ремонт) является расходным обязательством муниципального образования, а не родителей.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 86
Конкретный механизм бюджетного финансирования детских садов предусмотрен статьёй 78.1 БК РФ. Детский сад как бюджетное учреждение получает субсидию на выполнение муниципального задания, в которую включаются нормативные затраты на содержание имущества. Это означает, что государство уже выделило (или должно было выделить) деньги именно на такие цели, как ремонт стен и покупка краски. Требование с родителей средств на краску — это фактически попытка двойного финансирования либо свидетельство нецелевого использования уже полученных бюджетных средств.
Статья 78.1 БК РФ предусматривает субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания, включая нормативные затраты на содержание имущества. Это указывает на то, что финансирование ремонта и содержания детского сада должно осуществляться за счет бюджетных средств, а не за счет родителей.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 78.1
Более того, общий принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, закреплённый в статье 38 БК РФ, исключает возможность произвольного сбора денег с родителей на ремонт. Бюджетные ассигнования доводятся до конкретного получателя (детского сада) с указанием цели — ремонт и содержание. Если заведующая собирает деньги на краску, это может свидетельствовать либо о неосвоении бюджетных средств, либо об их нецелевом использовании, что является нарушением.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 38
На вопрос о том, какой орган контролирует выделяемые средства и их расходование, ответ дают нормы Бюджетного кодекса о финансовом контроле. Согласно статьям 266.1 и 269.2 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются сами детские сады как получатели бюджетных средств, а органы контроля (например, контрольно-счётная палата муниципалитета, Федеральное казначейство, местный финансовый орган) уполномочены проверять соблюдение бюджетного законодательства, целевое использование средств и состояние муниципального имущества. Статья 157 БК РФ прямо перечисляет такие органы, включая Счётную палату РФ, контрольно-счётные органы субъектов и муниципалитетов, Федеральное казначейство. Таким образом, родители имеют право обратиться с жалобой в эти органы, чтобы проверить, на что именно были истрачены бюджетные субсидии на содержание имущества, и потребовать привлечения виновных к ответственности за нецелевое использование средств по статье 306.4 БК РФ.
Статья 266.1 БК РФ определяет объекты государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся, в частности, государственные (муниципальные) учреждения (детские сады) и получатели бюджетных средств.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 266.1
Статья 269.2 БК РФ устанавливает полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, включая контроль за соблюдением бюджетного законодательства, формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов, использованием государственного (муниципального) имущества, а также за соблюдением условий договоров о предоставлении средств из бюджета и государственных (муниципальных) контрактов.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 269.2
Статья 157 БК РФ устанавливает бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, включая Счетную палату РФ, контрольно-счетные органы, Федеральное казначейство и иные органы. Эти органы осуществляют контроль за использованием бюджетных средств, в том числе на ремонт и содержание детских садов.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 157
Наконец, положения статей 65 и 158 БК РФ подтверждают, что формирование расходов бюджета на образование происходит в соответствии с разграничением полномочий и что главные распорядители бюджетных средств (например, муниципальный отдел образования) отвечают за результативность и целевой характер использования средств, в том числе выделяемых детскому саду. Если учреждение не получило достаточного финансирования на ремонт, то претензии должны быть к учредителю (муниципалитету), а не к родителям.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 65
Статья 158. Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств: 1) обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств; ... 12.1) отвечает соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств;
— Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 158
Таким образом, совокупность проанализированных норм однозначно свидетельствует: ремонт и содержание детского сада — прямая обязанность муниципального образования и самого учреждения за счёт бюджетных средств. Родители не обязаны ни выполнять работы, ни сдавать деньги. Угроза не открыть группу является административным правонарушением. Контроль за расходованием средств осуществляют органы финансового контроля, в которые следует обратиться с жалобой.
