Ситуация касается отношений между гражданином и территориальным органом Министерства внутренних дел (МВД) России, возникающих в связи с заменой паспорта гражданина РФ. Основным вопросом является порядок личного обращения гражданина к должностному лицу (инспектору) для проверки комплекта документов, необходимых для подачи заявления о замене паспорта.
Юридически значимым обстоятельством является то, что заявитель намеревается обратиться напрямую в подразделение по вопросам миграции МВД (ранее — УФМС) в Москве, минуя многофункциональный центр (МФЦ). При этом его интересует именно этап предварительной проверки документов, предшествующий подаче официального заявления, и возможность осуществить его без предварительной записи.
Правоотношения регулируются административным регламентом, устанавливающим порядок предоставления государственной услуги по замене паспорта РФ. Этот регламент, как правило, предусматривает определенные процедуры приема граждан, включая способы записи на прием (по телефону, через портал «Госуслуги», лично в подразделении) и возможность приема в порядке живой очереди. Отсутствие записи в данном контексте рассматривается как нарушение установленного порядка обращения, что может повлиять на возможность получения услуги в желаемое время.
Ключевым правовым аспектом является наличие или отсутствие у заявителя права на внеочередной или беззапирочный прием, а также степень дискреционных полномочий инспектора по организации своей работы (например, право выделить «окна» для приема без записи). Также важно, что «проверка документов» не является самостоятельной государственной услугой — это часть процедуры приема заявления, поэтому порядок её осуществления подчиняется общему регламенту приема граждан по данному вопросу.
Согласно пункту 97 Административного регламента МВД по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта, основанием для начала процедуры при личном посещении может быть как обращение в порядке очереди, так и по предварительной записи. Данная норма прямо допускает оба варианта, а значит, для гражданина, проживающего в Москве и желающего лично обратиться в подразделение по вопросам миграции без предварительной записи, законодательство не устанавливает строгой обязанности предварительной записи. При этом важно, что норма связывает начало процедуры именно с подачей заявления, а не с предварительной проверкой документов: предварительная проверка отдельно не регламентируется, но сама подача возможна как «в порядке очереди», так и «по предварительной записи».
- Основанием для начала административной процедуры является подача гражданином при личном посещении в порядке очереди либо по предварительной записи заявления о выдаче (замене) паспорта непосредственно в подразделение по вопросам миграции во всех случаях, предусмотренных пунктом 85 Административного регламента.
— Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, п. 97
Порядок приёма заявителей непосредственно в подразделении конкретизирован пунктами 54–57 Административного регламента. Пункт 54 устанавливает, что приём осуществляется в порядке очереди, а пункт 55 определяет максимальный срок ожидания в очереди при подаче заявления – 15 минут. При наличии технической возможности приём ведётся с помощью электронной системы управления очередью, но при этом учитываются и заявители, записавшиеся предварительно (п. 56). Таким образом, даже если заявитель не записался заранее, он не лишён права быть принятым в порядке живой очереди; предварительная запись лишь даёт приоритет при наличии системы управления очередью, но не является обязательным условием для начала приёма. Отсутствие записи само по себе не является основанием для отказа в приёме – отказ возможен только при несоблюдении иных требований, например, непредставлении необходимых документов, что прямо не связано с записью.
- Прием заявителей в подразделениях по вопросам миграции осуществляется в порядке очереди.
- Максимальный срок ожидания заявителя в очереди при подаче заявления о выдаче (замене) паспорта и при получении результата предоставления такой услуги 15 минут.
- При наличии технической возможности прием заявителей ведется с помощью электронной системы управления очередью, при этом учитываются заявители, записавшиеся предварительно.
- Предварительная запись на подачу заявления о выдаче (замене) паспорта осуществляется посредством телефонной связи, Единого портала либо при личном обращении заявителя в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России...
— Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, пп. 54–57
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» закрепляет принцип заявительного порядка обращения (п. 2 ст. 4) и доступности обращения (п. 5 ст. 4). Принцип доступности предполагает, что форма обращения (включая личное обращение без записи) не должна быть необоснованно ограничена. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 6 указанного закона, органы обязаны предоставлять услуги в соответствии с административными регламентами и обеспечивать возможность получения услуги в различных формах по выбору заявителя, если законом не установлено исключительно электронной формы. Административный регламент, как показано выше, предусматривает личное обращение в порядке очереди, следовательно, отказ в приёме документов только по причине отсутствия предварительной записи противоречил бы указанным принципам и обязанностям органа.
Статья 4. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг: ... 2) заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг; ... 5) доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;
— Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 4
Статья 6. 1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны: 1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами; 2) обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя, за исключением случая, если на основании федерального закона предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется исключительно в электронной форме;
— Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 6
Пункт 45.8 Административного регламента упоминает ситуацию, когда гражданин не явился по приглашению на приём после подачи электронного заявления, и ему разъясняется возможность обратиться «непосредственно в подразделение по вопросам миграции» – это подтверждает, что личное обращение без предварительной записи является распространённой альтернативой. Аналогично, пункт 42.1.6 говорит о несоблюдении требования личного обращения при подаче заявления – но это относится к случаям, когда заявление подано через портал, а не лично; для нашего случая, когда гражданин планирует личное обращение, данное ограничение не применимо. Пункты 261 и 265 регламентируют порядок подачи через многофункциональный центр, что не является предметом вопроса (заявитель планирует обращение непосредственно в подразделение МВД).
Таким образом, действующее законодательство прямо предусматривает возможность личного обращения без предварительной записи в порядке общей очереди. Отсутствие предварительной записи не является основанием для отказа в приёме документов, если заявитель явился в часы приёма и представил надлежаще оформленные документы. Максимальное время ожидания в очереди ограничено 15 минутами, однако на практике при высокой загруженности срок может быть увеличен, но это не влечёт правовых последствий в виде отказа в услуге.
