В рассматриваемой ситуации произошло фактическое задержание граждан сотрудником контрольного управления (органа исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющего контроль за исполнением поручений высших должностных лиц, финансированием госучреждений и закупками) по факту предполагаемой нелегальной торговли. Ключевым обстоятельством является то, что задержание было произведено должностным лицом указанного органа самостоятельно, без участия сотрудников полиции.
Юридически значимым является установление наличия или отсутствия у данного должностного лица полномочий на применение такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как административное задержание. По общему правилу, право задерживать лиц, подозреваемых в совершении административных правонарушений, принадлежит строго определенному кругу должностных лиц, прямо перечисленным в законодательстве об административных правонарушениях. К ним относятся, в первую очередь, сотрудники органов внутренних дел (полиции), а также, в зависимости от состава правонарушения, должностные лица других ведомств (например, таможенных органов, пограничной службы, военной автоинспекции).
Контрольное управление, исходя из его описания (поручения губернатора и президента, финансирование и закупки), является органом исполнительной власти, чьи функции сосредоточены на контроле в бюджетно-финансовой сфере и исполнении поручений. Его сотрудники, как правило, не наделены правом составлять протоколы и тем более задерживать граждан за правонарушения в сфере незаконной торговли (например, по статье за незаконную предпринимательскую деятельность или торговлю в неустановленном месте). Такие правонарушения отнесены к подведомственности органов внутренних дел.
Таким образом, в действиях сотрудника контрольного управления усматривается возможное превышение должностных полномочий, поскольку он применил меру административного принуждения (задержание), которая не входит в его компетенцию, установленную законом для выявленного им вида правонарушения. Сам факт наличия в ведомственных документах упоминания о «профилактике правонарушений» не предоставляет автоматически права на задержание — это лишь общая задача, а не правомочие на применение конкретных мер процессуального принуждения. Юридически значимым является вопрос о законности ограничения свободы граждан, произведенного лицом, изначально не обладавшим для этого законными основаниями.
Рассматриваемые обстоятельства — задержание граждан сотрудником контрольного управления, не наделённого полномочиями полиции, за нелегальную торговлю — требуют оценки законности таких действий с точки зрения административного, уголовного и гражданского права.
Согласно ст. 27.1 КоАП РФ, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, включая доставление и административное задержание, могут применяться только уполномоченным лицом в пределах его полномочий. Сотрудник контрольного управления, чьи функции ограничены контролем поручений губернатора и президента, финансирования госучреждений и закупок, не является субъектом, которому КоАП РФ предоставляет право самостоятельно применять указанные меры. Его полномочия в сфере административного производства прямо не предусмотрены действующим законодательством, а следовательно, задержание, произведённое им без полиции, выходит за эти пределы.
- В целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: 1) доставление; 2) административное задержание; ...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 27.1
Более конкретная норма — ст. 27.2 КоАП РФ, которая прямо перечисляет должностных лиц, уполномоченных на доставление. Среди них указаны должностные лица органов внутренних дел (полиции), военнослужащие и сотрудники Росгвардии, а также должностные лица ведомственной охраны. Сотрудник контрольного управления (не относящегося к органам внутренних дел, Росгвардии или ведомственной охране) в этом перечне отсутствует. Следовательно, доставление граждан за нелегальную торговлю, произведённое этим сотрудником, не основано на законе.
- Доставление, то есть принудительное препровождение физического лица... осуществляется: 1) должностными лицами органов внутренних дел (полиции) при выявлении административных правонарушений... 2) военнослужащими и сотрудниками федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации... 2.1) должностными лицами ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 27.2
Аналогичный вывод следует из ст. 27.3 КоАП РФ, регулирующей административное задержание (кратковременное ограничение свободы). Право на его осуществление предоставлено должностным лицам органов внутренних дел (полиции) при выявлении административных правонарушений, дела о которых рассматривают органы внутренних дел или по которым они составляют протоколы. Сотрудник контрольного управления к таким лицам не относится, поэтому применённое им задержание является незаконным.
- Административное задержание, то есть кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. Административное задержание вправе осуществлять: 1) должностные лица органов внутренних дел (полиции) - при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со статьей 23.3 настоящего Кодекса рассматривают органы внутренних дел (полиции), либо административных правонарушений, по делам о которых в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса органы внутренних дел (полиция) составляют протоколы об адми...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 27.3
Поскольку сотрудник контрольного управления не имел права задерживать граждан, его действия могут быть квалифицированы как превышение должностных полномочий. В силу ст. 286 УК РФ, совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлёкших существенное нарушение прав граждан, влечёт уголовную ответственность. В данном случае задержание без законных оснований — это явный выход за пределы предоставленных управлению полномочий, который нарушает конституционное право граждан на свободу и личную неприкосновенность.
- Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказывается ...
— Уголовный кодекс Российской Федерации, ст. 286
Если в результате незаконного задержания гражданам причинён вред (физический, моральный, имущественный), они вправе требовать его возмещения на основании ст. 1069 ГК РФ. Вред, причинённый незаконными действиями должностного лица, подлежит возмещению за счёт казны соответствующего публично-правового образования (в данном случае — казны субъекта РФ или муниципального образования, в зависимости от подведомственности контрольного управления).
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 1069
Положения Федерального закона «О полиции» (ст. 12) прямо не регулируют полномочия сотрудников контрольного управления, однако косвенно подтверждают, что функция задержания и пресечения административных правонарушений общего характера (таких как нелегальная торговля) возложена именно на полицию. Сотрудник контрольного управления при выявлении правонарушения должен был сообщить в полицию, а не действовать самостоятельно, поскольку иное не предусмотрено законом. Непосредственной нормы, обязывающей его вызвать полицию, в представленном контексте нет, однако общий принцип, вытекающий из анализа действующего законодательства, таков: задержание может осуществлять только уполномоченное лицо, а при отсутствии полномочий необходимо передать информацию органу, компетентному на применение мер принуждения.
