В рассматриваемой ситуации гражданин утратил основной документ, удостоверяющий личность (паспорт), находясь вне места постоянного жительства. Для восстановления документа он обратился в территориальный орган Министерства внутренних дел (паспортный стол) по месту фактического нахождения. Заявитель представил заявление об утрате паспорта, квитанцию об уплате государственной пошлины, фотографии и копию утерянного паспорта. Одновременно он запросил выдачу временного удостоверения личности, которое является документом, подтверждающим личность гражданина на период производства по замене паспорта.
Юридически значимым является отказ сотрудника МВД в выдаче временного удостоверения личности по мотиву отсутствия у заявителя иного документа с фотографией (например, заграничного паспорта). Данный отказ затрагивает правоотношения по реализации и защите прав гражданина, связанные с идентификацией личности, свободой передвижения, получением государственных и муниципальных услуг, а также возможными ограничениями при совершении юридически значимых действий (вплоть до удостоверения личности при сделках, проезде на транспорте, доступе к банковским услугам).
По существу, возник конфликт между правом гражданина получить временное удостоверение как замену утраченному паспорту и усмотрением должностного лица, оценивающего достаточность представленных данных для установления личности. Действия сотрудника основаны на его предположении, что без дополнительного документа с фотографией ему не удастся однозначно идентифицировать заявителя, хотя гражданка предоставила копию утерянного паспорта, а также проинформировала о подаче заявления в полицию и участковому.
С правовой точки зрения, ключевое значение имеют два момента: 1) установлена ли законом обязанность органа внутренних дел выдать временное удостоверение личности при утрате паспорта, и ограничена ли эта выдача необходимостью параллельного предъявления иного удостоверения; 2) каков установленный срок для проверки данных и принятия решения по заявлению, а также какова процедура идентификации заявителя при отсутствии иных документов. Дополнительно следует учесть, происходит ли это по месту жительства заявителя или в другом городе, что может усложнять проверку баз данных.
В соответствии с пунктом 45.3 Административного регламента, утверждённого Приказом МВД России от 16.11.2020 № 773, невозможность установления личности гражданина является самостоятельным основанием, препятствующим предоставлению государственной услуги. Сотрудница МВД прямо указала, что не знает заявителя, поскольку не был предъявлен иной документ с фотографией (например, загранпаспорт). При этом гражданин представил копию утерянного паспорта, однако копия сама по себе не позволяет однозначно удостоверить личность — она может быть подделана или принадлежать другому лицу. Таким образом, у сотрудницы имелись фактические основания полагать, что личность не установлена, и она была вправе временно отказать в выдаче временного удостоверения, сославшись на данную норму.
45.3. Невозможность установления личности гражданина, обратившегося за предоставлением государственной услуги.
— Приказ МВД России от 16.11.2020 N 773 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", п. 45.3
Статья 97 того же регламента устанавливает, что основанием для начала административной процедуры является подача гражданином заявления о выдаче (замене) паспорта непосредственно в подразделение по вопросам миграции, а статья 98 — что документы должны быть поданы не позднее 30 дней с момента утраты. Заявитель уже подал заявление, фото, чек и копию, то есть начало процедуры состоялось. Однако процедура выдачи временного удостоверения не тождественна процедуре выдачи нового паспорта — регламент не предусматривает автоматической выдачи временного удостоверения при одном лишь обращении. Поэтому, хотя заявление принято, обязанность немедленно выдать удостоверение из этих статей не вытекает.
Статья 97: Основанием для начала административной процедуры является подача гражданином при личном посещении заявления о выдаче (замене) паспорта непосредственно в подразделение по вопросам миграции. Статья 98: Документы и личные фотографии для получения или замены паспорта должны быть поданы гражданином не позднее 30 дней после наступления обстоятельств, указанных в абзацах третьем и четвертом пункта 12 Положения.
— Приказ МВД России от 16.11.2020 N 773 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", ст. 97–98
Статья 261 регламента определяет, что процедура начинается с подачи заявления при наличии оснований, указанных в подпунктах 85.5–85.11, 85.14. Утрата паспорта является одним из таких оснований, поэтому обращение заявителя было законным. Однако эта норма не регулирует порядок выдачи временного удостоверения, а лишь запускает процесс выдачи нового паспорта. Следовательно, отказ в выдаче временного удостоверения не противоречит данной статье — она просто не налагает на сотрудника обязанности выдать его немедленно.
Статья 261: Основанием для начала административной процедуры является подача заявителем при личном обращении в многофункциональный центр заявления о выдаче (замене) паспорта при наличии оснований, указанных в подпунктах 85.5 — 85.11, 85.14 пункта 85 Административного регламента.
— Приказ МВД России от 16.11.2020 N 773 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", ст. 261
Статья 151.1.4 регламента предписывает указывать в заявлении сведения о наличии действующих заграничных паспортов. Это подтверждает, что загранпаспорт является документом, который может быть использован для идентификации личности. Сотрудница упомянула загранпаспорт как пример документа, который мог бы подтвердить личность заявителя. Данная норма не устанавливает обязанность его предъявлять, но легитимизирует интерес сотрудника к таким сведениям при проверке личности.
Статья 151.1.4: 'О наличии действующих заграничных паспортов.'
— Приказ МВД России от 16.11.2020 N 773 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", ст. 151.1.4
Регламент также устанавливает общий срок предоставления государственной услуги по выдаче паспорта — не более 5 рабочих дней. Сотрудница предложила прийти через 4 дня, что укладывается в этот срок. Хотя данная норма прямо не регулирует выдачу временного удостоверения, она указывает на временные рамки, в течение которых проводится проверка личности и оформление документа. Таким образом, просьба прийти через 4 дня является разумной и соответствует установленному порядку.
Срок предоставления государственной услуги исчисляется со дня приема подразделением по вопросам миграции заявления о выдаче (замене) паспорта и документов, необходимых для предоставления государственной услуги (в том числе в форме электронных документов, направленных с использованием Единого портала) от гражданина либо из многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг и по день оформления паспорта (присвоения заявлению о выдаче (замене) паспорта в форме электронного документа статуса "Готово"), и не должен превышать 5 рабочих дней.
— Приказ МВД России от 16.11.2020 N 773 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации", раздел "Срок предоставления государственной услуги"
Действия сотрудницы МВД, отказавшей в выдаче временного удостоверения личности гражданину при отсутствии иного документа с фотографией, основаны на пункте 45.3 регламента (невозможность установления личности) и не противоречат иным проанализированным нормам. Регламент не содержит обязательного требования выдать временное удостоверение немедленно при утрате паспорта, а предусматривает лишь возможность его выдачи после проверки личности. Сотрудница приняла все необходимые документы, назначила дату повторного визита через 4 дня (в пределах пятидневного срока), что является законным и обоснованным. Отсутствие в предоставленном контексте отдельных норм, прямо регулирующих выдачу временного удостоверения личности, восполняется общим правилом об установлении личности перед предоставлением государственных услуг, которое содержится в пункте 45.3.
