Противоречие между новой редакцией статьи 25 закона о безопасности дорожного движения и переходными положениями: что имеет приоритет и как применяется

Какое соотношение между ст. 1 и ст. 2 ФЗ № 313-ФЗ: противоречие или нет

Вопреки впечатлению о «прямом противоречии», эти две нормы одного закона не конфликтуют, а выполняют разные функции: одна задаёт общее (материальное) правило, другая — переходное (темпоральное) изъятие для случаев, существовавших до её вступления в силу.

з) дополнить пунктами 18 1 - 18 4 следующего содержания: "18 1 . Выдача российских национальных водительских удостоверений на основании иностранных национальных водительских удостоверений сотрудникам дипломатических представительств и консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации и членам их семей, сотрудникам международных организаций и их представительств, аккредитованных при Министерстве иностранных дел Российской Федерации, и членам их семей, имеющим дипломатические, консульские, служебные карточки или удостоверения, выданные Министерством иностранных дел Российской Федерации, производится без прохождения профессионального обучения, предусмотренного пунктом 1 статьи 26 настоящего Федерального закона, сдачи экзаменов и предъявления медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. 18 2 . Лицам, указанным в абзаце втором пункта 13 настоящей статьи, достигшим установленного статьей 26 настоящего Федерального закона возраста, выдача российских национальных водительских удостоверений на основании иностранных национальных водительских удостоверений, выданных в государствах, гражданами которых они являются, и подтверждающих право на управление транспортными средствами любой из категорий или подкатегорий, указанных в пункте 1 настоящей статьи
— подп. «з» п. 1 ст. 1 ФЗ от 10.07.2023 № 313-ФЗ

Подп. «з» п. 1 ст. 1 закона дополняет ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ пунктами 18¹–18⁴, которые в общем виде устанавливают новый порядок: выдача российского удостоверения на основании иностранного производится после сдачи экзаменов и с медицинским заключением, то есть без привязки к дате выдачи иностранного удостоверения.

1. Иностранные национальные и международные водительские удостоверения, полученные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона лицами, являющимися (являвшимися) иностранными гражданами или лицами без гражданства, которые получили вид на жительство или приобрели гражданство Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, либо являющимися гражданами Российской Федерации и въехавшими в Российскую Федерацию до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (за исключением граждан Российской Федерации и граждан Республики Беларусь, имеющих национальные водительские удостоверения, выданные в Республике Беларусь), признаются недействительными для управления транспортными средствами на территории Российской Федерации по истечении одного года со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Выдача российских национальных водительских удостоверений указанным лицам на основании иностранных национальных водительских удостоверений, которые выданы до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и срок действия которых не истек, производится без сдачи экзаменов на право управления транспортными средствами в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Федерального закона
   — п. 2 ст. 2 ФЗ от 10.07.2023 № 313-ФЗ

Переходная норма п. 2 ст. 2 адресована именно удостоверениям, полученным до 01.04.2024, и устанавливает для них специальный режим из двух частей. Во-первых, такие «старые» иностранные удостоверения признаются недействительными для управления в РФ не немедленно, а по истечении одного года со дня вступления закона в силу (то есть с 01.04.2025). Во-вторых, обмен таких удостоверений на российские в течение этого же года производится без сдачи экзаменов.

1. Иностранные национальные и международные водительские удостоверения, полученные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона гражданами Российской Федерации, въехавшими в Российскую Федерацию после дня вступления в силу настоящего Федерального закона (за исключением граждан Российской Федерации и граждан Республики Беларусь, имеющих национальные водительские удостоверения, выданные в Республике Беларусь), признаются недействительными для управления транспортными средствами на территории Российской Федерации по истечении одного года со дня въезда указанных граждан в Российскую Федерацию
   — п. 3 ст. 2 ФЗ от 10.07.2023 № 313-ФЗ

Пункт 3 ст. 2 закрывает ещё одну развилку — для граждан РФ, въехавших в РФ уже после 01.04.2024: их «старые» иностранные удостоверения признаются недействительными по истечении года со дня въезда, а не со дня вступления закона в силу.

1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 апреля 2024 года. 2. Иностранные национальные и международные водительские удостоверения, полученные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона
   — п. 1 ст. 2 ФЗ от 10.07.2023 № 313-ФЗ

Пункт 1 ст. 2 фиксирует дату вступления закона в силу — 1 апреля 2024 года, от которой отсчитываются все переходные сроки.

Из этого следует, что ст. 1 и ст. 2 соотносятся как общее правило и специальное переходное изъятие: ст. 1 определяет, какой порядок действует «вперёд» (для новых случаев), а ст. 2 — как закон применяется к уже возникшим отношениям (удостоверениям, выданным до 01.04.2024). Противоречия нет: переходная норма специально «выводит» старые удостоверения из-под немедленного действия новой редакции, отсрочив момент признания их недействительными и облегчив обмен.

Вывод: приоритета в формальном смысле не требуется, потому что нормы не находятся в коллизии — они регулируют разные временны́е сферы. Для удостоверений, выданных ДО 01.04.2024, применяется переходная норма п. 2 (или п. 3) ст. 2; для выданных ПОСЛЕ 01.04.2024 — общее правило п. 12.1 и 18³–18⁴ ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ.

Какой нормой руководствуется правоприменитель для лица со «старым» удостоверением

Для лица, чьё иностранное удостоверение выдано до 01.04.2024, определяющее значение имеет именно переходное положение, а не «общая» редакция статьи 25.

1. Право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий, перечисленных в статье 26 настоящего Федерального закона , и отсутствии ограничений, наложенных в соответствии с законодательством Российской Федерации, с момента выдачи им водительских удостоверений
   — п. 2 ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ

Материальная норма п. 2 ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ увязывает возникновение права на управление со сдачей экзаменов и моментом выдачи удостоверения. Она описывает, кому и на каких условиях право предоставляется «вперёд».

1. Иностранные национальные и международные водительские удостоверения, полученные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона лицами, являющимися (являвшимися) иностранными гражданами или лицами без гражданства, которые получили вид на жительство или приобрели гражданство Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, либо являющимися гражданами Российской Федерации и въехавшими в Российскую Федерацию до дня вступления в силу настоящего Федерального закона (за исключением граждан Российской Федерации и граждан Республики Беларусь, имеющих национальные водительские удостоверения, выданные в Республике Беларусь), признаются недействительными для управления транспортными средствами на территории Российской Федерации по истечении одного года со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Выдача российских национальных водительских удостоверений указанным лицам на основании иностранных национальных водительских удостоверений, которые выданы до дня вступления в силу настоящего Федерального закона и срок действия которых не истек, производится без сдачи экзаменов на право управления транспортными средствами в течение одного года со дня вступления в силу настоящего Федерального закона
   — п. 2 ст. 2 ФЗ от 10.07.2023 № 313-ФЗ

Однако для уже выданных удостоверений действует отсрочка: признание их недействительными происходит только по истечении года со дня вступления закона в силу (для въехавших до 01.04.2024). До этой даты управление по такому удостоверению на территории РФ остаётся правомерным — переходная норма прямо сохраняет прежний порядок на переходный год.

1. Иностранные национальные и международные водительские удостоверения, полученные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона гражданами Российской Федерации, въехавшими в Российскую Федерацию после дня вступления в силу настоящего Федерального закона (за исключением граждан Российской Федерации и граждан Республики Беларусь, имеющих национальные водительские удостоверения, выданные в Республике Беларусь), признаются недействительными для управления транспортными средствами на территории Российской Федерации по истечении одного года со дня въезда указанных граждан в Российскую Федерацию
   — п. 3 ст. 2 ФЗ от 10.07.2023 № 313-ФЗ

Для граждан РФ, въехавших после 01.04.2024, срок отсчитывается иначе — от даты въезда, но это также переходное правило, а не применение новой редакции «задним числом».

1. Право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий, перечисленных в статье 26 настоящего Федерального закона , и отсутствии ограничений, наложенных в соответствии с законодательством Российской Федерации, с момента выдачи им водительских удостоверений
   — п. 2 ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ

Практический итог: сотрудник ГИБДД и суд при проверке действительности «старого» иностранного удостоверения обязаны применять п. 2 (или п. 3) ст. 2 ФЗ № 313-ФЗ, а не только новую редакцию п. 12/12.1 ст. 25. Ссылка одного лишь на ст. 1 (подп. «з») в отношении удостоверения, выданного до 01.04.2024, является неполным правоприменением, игнорирующим переходную норму того же закона.

Вывод: для лица с удостоверением, выданным ДО 01.04.2024, применяется переходная норма ст. 2 ФЗ № 313-ФЗ: в течение переходного года (до 01.04.2025, а при въезде после 01.04.2024 — до истечения года со дня въезда) управление допустимо, а обмен на российское удостоверение в этот срок производится без сдачи экзаменов.

Общее (конституционное) правило действия норм во времени как основание приоритета переходной нормы

Даже если усматривать в данной ситуации текстуальную коллизию, она разрешается в пользу переходной нормы по общему правилу действия закона во времени.

1. Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом
   — ст. 4 ГК РФ, п. 1

Акты не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие; на отношения, возникшие раньше, закон распространяется только при прямом указании. Здесь законодатель как раз прямо предусмотрел судьбу «старых» удостоверений в ст. 2, то есть реализовал конституционно допустимый механизм переходного регулирования.

конституционным правилам действия закона во времени: согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2). Данные правила, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, основанные на общеправовых принципах справедливости, гуманизма и соразмерности ответственности за совершенное деяние его реальной общественной опасности, имеют универсальное для всех видов юридической ответственности значение и являются обязательными и для законодателя, и для правоприменительных органов, в том числе судов;
— Постановление КС РФ от 14.07.2015 № 20-П, п. 3

Конституционный Суд закрепил, что правила действия закона во времени носят универсальный характер и обязательны как для законодателя, так и для правоприменителя. Распространение нового порядка (обязанность пересдать экзамены) на удостоверения, выданные до вступления закона в силу, без учёта переходной нормы означало бы фактическое придание закону обратной силы в отношении уже возникшего права.

Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. 2 1 . В случае одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность, лицо подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения. (Дополнение частью - Федеральный закон от 23.06.2016 № 195-ФЗ ) 3. Производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
— ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ

Поскольку применение новой редакции к «старому» удостоверению ухудшает положение его владельца (немедленно лишает права управления и возлагает обязанность пересдачи), а переходная норма смягчает это последствие (отсрочка на год + обмен без экзаменов), применяется более благоприятное для лица правило — переходное.

Вывод: даже при гипотетической квалификации ситуации как коллизии норм приоритет по правилу действия норм во времени (ст. 4 ГК РФ, ст. 54 Конституции РФ, ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ) отдаётся переходной норме ст. 2 ФЗ № 313-ФЗ как специальной и не ухудшающей положение лица.

Ответственность и порядок защиты, если ГИБДД применяет только ст. 1

Если должностное лицо ГИБДД, игнорируя переходную норму, трактует «старое» удостоверение как недействительное и привлекает к ответственности, наступает следующий правовой контур.

1. Управление транспортным средством водителем, не имеющим права управления транспортным средством (за исключением учебной езды), - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей
   — ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ

Состав ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ — управление ТС водителем, не имеющим права управления, — влечёт штраф от 5 000 до 15 000 руб. Но если удостоверение выдано до 01.04.2024 и переходный год ещё не истёк (либо год со дня въезда — для въехавших после 01.04.2024), водитель права управления не лишён, и состав правонарушения отсутствует.

1. Граждане Российской Федерации допускаются к управлению транспортными средствами на территории Российской Федерации на основании российских национальных водительских удостоверений, а при отсутствии таковых - на основании иностранных национальных водительских удостоверений в течение срока, установленного пунктом 12 1 настоящей статьи, и при соблюдении условий и ограничений, указанных в пунктах 12 1 , 13, 15 и 16 настоящей статьи
   — п. 12 ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ

Допуск гражданина РФ к управлению в переходный период определяется через п. 12 и 12.1 ст. 25 ФЗ № 196-ФЗ во взаимосвязи с переходной нормой ст. 2 ФЗ № 313-ФЗ: до истечения переходного срока иностранное удостоверение сохраняет силу, что исключает квалификацию по ст. 12.7 КоАП РФ на этом основании.

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Если, несмотря на это, вынесено постановление или отказ в выдаче российского удостоверения, гражданин вправе оспорить решение/действие ГИБДД в суде.

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов
   — ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Срок на оспаривание — три месяца со дня, когда лицу стало известно о нарушении права.

1. Для сдачи экзамена и выдачи российского национального водительского удостоверения кандидатом в водители представляются следующие документы: а) заявление; б) паспорт или иной документ, удостоверяющий личность; в) медицинское заключение; г) российское национальное водительское удостоверение (при наличии); д) документ, подтверждающий прохождение в установленном порядке соответствующего профессионального обучения по программам профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий
   — п. 18 Правил, утв. Постановлением Правительства РФ № 1097

Для обмена в переходный год (льготный, без экзаменов) понадобятся стандартные документы: заявление, паспорт, медицинское заключение, иностранное удостоверение (с нотариально заверенным переводом при необходимости). Уплата госпошлины и её размер определяются подп. 43.1 п. 1 ст. 333.33 НК РФ.

Вывод: в переходный год привлечение по ч. 1 ст. 12.7 КоАП РФ неправомерно, если удостоверение выдано до 01.04.2024 и сроки ст. 2 ФЗ № 313-ФЗ не истекли. Защита — обжалование постановления (ст. 30.1–30.3 КоАП РФ) либо оспаривание решения/действия ГИБДД в суд по КАС РФ в трёхмесячный срок (ч. 1 ст. 219 КАС РФ).