Отказ в школьном автобусе для ученика 7 класса в коттеджном посёлке в 3,5 км от школы: законно ли это?

Обязан ли учредитель школы организовать бесплатный подвоз ученика 7 класса при расстоянии 3,5 км

Обязанность по организации бесплатной перевозки обучающихся возложена на учредителей муниципальных образовательных организаций напрямую Федеральным законом:

Статья 40. Транспортное обеспечение 1. Транспортное обеспечение обучающихся включает в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 настоящей статьи, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте. 2. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав одного муниципального района, между населенными пунктами в составе муниципального или городского округа осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав разных муниципальных районов, между муниципальными округами, между городскими округами, между муниципальным округом и городским округом, между поселением и муниципальным округом или городским округом осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций
— ст. 40 ч. 1–2 ФЗ № 273-ФЗ «Об образовании в РФ»

На случай, когда школа и место жительства находятся в одном муниципальном образовании или одном городском округе, обязанность подвоза также возникает — её конституционно-правовой смысл раскрыт Конституционным Судом:

Признать часть 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой ею предполагается обязательность организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, если с учетом обстоятельств, определяющих транспортную доступность образовательных организаций в конкретном муниципальном образовании, возможность осуществления обучающимися конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования существенно затруднена или не может быть обеспечена
— Постановление КС РФ от 05.07.2017 № 18-П, п. 1 резолютивной части

То есть решающим является не класс обучения и не наличие автобуса, а фактическая возможность ребёнка безопасно и своевременно добраться до школы. Если расстояние 3,5 км и дорога с интенсивным автомобильным движением без тротуаров делают пеший путь опасным или непосильным — возможность осуществления права на основное общее образование существенно затруднена, и учредитель обязан организовать подвоз.

Критерии «пешеходной доступности», при превышении которых подвоз становится обязательным, КС приводит со ссылкой на санитарные правила:

Критерии территориальной доступности общеобразовательных организаций конкретизированы в СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных организациях" (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 года № 189), согласно пункту 2.5 которых в сельской местности пешеходная доступность для обучающихся общеобразовательных организаций: во II и III климатических зонах для обучающихся начального общего образования составляет не более 2 км, для обучающихся основного общего и среднего общего образования - не более 4 км, в I климатической зоне - 1,5 и 3 км соответственно; при расстояниях свыше указанных для обучающихся общеобразовательных организаций, расположенных в сельской местности, необходимо организовывать транспортное обслуживание до общеобразовательной организации и обратно; время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону; подвоз обучающихся осуществляется специально выделенным транспортом, предназначенным для перевозки детей; оптимальный пешеходный подход обучающихся к месту сбора на остановке должен быть не более 500 м
— Постановление КС РФ от 05.07.2017 № 18-П, п. 3.2 (со ссылкой на СанПиН 2.4.2.2821-10)

Для ученика основной школы (7 класс) барьер, при превышении которого требуется транспортное обслуживание, в сельской местности составляет 4 км, для начальных классов — 2 км. Важно: ваш коттеджный посёлок НЕ относится к сельской местности, а потому сельские нормативы (4 км) здесь неприменимы — для городской (несельской) территории действуют значительно меньшие радиусы пешеходной доступности школ (по градостроительным нормам — в пределах 750 м). Следовательно, дистанция 3,5 км в несельской местности заведомо выходит за пределы пешеходной доступности, и обязанность организовать подвоз либо иным образом обеспечить транспортную доступность (регулярный общественный транспорт с разумным временем в пути, до 30 минут, совпадающий с расписанием занятий) для ученика 7 класса у учредителя имеется.

Вывод: отказ управления образования в подвозе ученика 7 класса по мотиву нехватки автобусов или ограничения подвоза начальными классами незаконен. Обязанность организовать подвоз возникает при превышении пешеходной доступности, и для несельской местности расстояние 3,5 км такой норматив превышает.

Законно ли ограничение подвоза только учениками 1–5 классов при нехватке автобусов

Ни Федеральный закон № 273-ФЗ, ни санитарные правила не связывают право на подвоз с принадлежностью к начальным или основным классам. Напротив, из абз. 3 п. 3.2 постановления КС № 18-П (см. > Критерии территориальной доступности общеобразовательных организаций конкретизированы в СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных организациях" (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 года № 189), согласно пункту 2.5 которых в сельской местности пешеходная доступность для обучающихся общеобразовательных организаций: во II и III климатических зонах для обучающихся начального общего образования составляет не более 2 км, для обучающихся основного общего и среднего общего образования - не более 4 км, в I климатической зоне - 1,5 и 3 км соответственно; при расстояниях свыше указанных для обучающихся общеобразовательных организаций, расположенных в сельской местности, необходимо организовывать транспортное обслуживание до общеобразовательной организации и обратно; время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону; подвоз обучающихся осуществляется специально выделенным транспортом, предназначенным для перевозки детей; оптимальный пешеходный подход обучающихся к месту сбора на остановке должен быть не более 500 м

— Постановление КС РФ от 05.07.2017 № 18-П, п. 3.2 (со ссылкой на СанПиН 2.4.2.2821-10)) следует, что при превышении нормативов пешеходной доступности транспортное обслуживание организуется «для обучающихся» соответствующих уровней образования, включая основное общее (4 км в сельской местности). Ограничение только 1–5 классами такого норматива не имеет.

Нехватка автобусов также не является законным основанием для отказа. По смыслу п. 1 резолютивной части КС № 18-П (> Признать часть 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" соответствующей Конституции Российской Федерации в той мере, в какой ею предполагается обязательность организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, если с учетом обстоятельств, определяющих транспортную доступность образовательных организаций в конкретном муниципальном образовании, возможность осуществления обучающимися конституционного права на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования существенно затруднена или не может быть обеспечена

— Постановление КС РФ от 05.07.2017 № 18-П, п. 1 резолютивной части) обязанность подвоза не зависит от наличия свободных транспортных средств; при необеспеченности учредитель обязан изыскать ресурс или обеспечить транспортную доступность иным способом (регулярный транспорт общего пользования, меры социальной поддержки стоимости проезда — абз. 4–5 п. 3.2 постановления, см. > Критерии территориальной доступности общеобразовательных организаций конкретизированы в СанПиН 2.4.2.2821-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных организациях" (утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 года № 189), согласно пункту 2.5 которых в сельской местности пешеходная доступность для обучающихся общеобразовательных организаций: во II и III климатических зонах для обучающихся начального общего образования составляет не более 2 км, для обучающихся основного общего и среднего общего образования - не более 4 км, в I климатической зоне - 1,5 и 3 км соответственно; при расстояниях свыше указанных для обучающихся общеобразовательных организаций, расположенных в сельской местности, необходимо организовывать транспортное обслуживание до общеобразовательной организации и обратно; время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону; подвоз обучающихся осуществляется специально выделенным транспортом, предназначенным для перевозки детей; оптимальный пешеходный подход обучающихся к месту сбора на остановке должен быть не более 500 м
— Постановление КС РФ от 05.07.2017 № 18-П, п. 3.2 (со ссылкой на СанПиН 2.4.2.2821-10)). Позиция, что «автобусов на всех не хватает», перекладывает бремя неисполнения публичной обязанности на семьи обучающихся и противоречит конституционному принципу равной доступности основного общего образования.

Если же школа и коттеджный посёлок находятся с разных сторон одного городского округа и ребёнок зачислен в школу по месту жительства (закреплённая территория), то подвоз между населёнными пунктами одного городского округа прямо входит в обязанность учредителя по ч. 2 ст. 40 ФЗ-273 (> Статья 40. Транспортное обеспечение 1. Транспортное обеспечение обучающихся включает в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 настоящей статьи, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте. 2. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав одного муниципального района, между населенными пунктами в составе муниципального или городского округа осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав разных муниципальных районов, между муниципальными округами, между городскими округами, между муниципальным округом и городским округом, между поселением и муниципальным округом или городским округом осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций

— ст. 40 ч. 1–2 ФЗ № 273-ФЗ «Об образовании в РФ»), без каких-либо исключений по классам.

Вывод: ограничение подвоза только 1–5 классами и отказ по мотиву нехватки автобусов не основаны на законе и являются незаконным ограничением права ребёнка на доступное основное общее образование.

Порядок защиты права и ответственность должностных лиц за отказ в подвозе

Родители вправе защищать право ребёнка всеми предусмотренными законом способами — от обращений в орган управления образованием до обращения в суд:

1. В целях защиты своих прав обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся самостоятельно или через своих представителей вправе: 1) направлять в органы управления организацией, осуществляющей образовательную деятельность, обращения о применении к работникам указанных организаций, нарушающим и (или) ущемляющим права обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, дисциплинарных взысканий. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению указанными органами с привлечением обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся; 2) обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по вопросам о наличии или об отсутствии конфликта интересов педагогического работника; 3) использовать не запрещенные законодательством Российской Федерации иные способы защиты прав и законных интересов
   — ст. 45 ч. 1 ФЗ № 273-ФЗ «Об образовании в РФ»

Практический порядок: 1) письменная жалоба руководителю управления образования (органа местного самоуправления, осуществляющего полномочия учредителя) с требованием организовать подвоз либо компенсировать расходы на перевозку; 2) при неудовлетворении — жалоба в прокуратуру (право на образование — конституционное, прокурор вправе обратиться в суд в интересах несовершеннолетнего), а также в региональный орган управления образованием; 3) судебное оспаривание бездействия учредителя.

Отказ в подвозе образует состав административного правонарушения — нарушение права на получение общедоступного и бесплатного образования:

Статья 5.57. Нарушение права на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций (Наименование в редакции Федерального закона от 02.07.2013 № 185-ФЗ) 1. Нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей
— ст. 5.57 ч. 1 КоАП РФ

Кроме того, даже если отказ формально не «затрагивает» сам приём (право уже реализовано), незаконное ограничение прав обучающегося (например, транспортного обеспечения) квалифицируется по более мягкой части:

1. Нарушение или незаконное ограничение предусмотренных законодательством об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод - (В редакции Федерального закона от 02.07.2013 № 185-ФЗ) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей
   — ст. 5.57 ч. 2 КоАП РФ

Поскольку за организацию бесплатной перевозки отвечает именно учредитель (орган местного самоуправления/управление образования как его орган), административная ответственность по ст. 5.57 КоАП РФ может быть применена к соответствующему должностному лицу.

Регион проживания в вопросе не указан — в ряде субъектов РФ действуют региональные законы и порядки организации школьного подвоза, уточняющие механизм (маршруты, компенсация расходов родителей). Федеральная обязанность от этого не отменяется, но конкретную процедуру обжалования и наличие региональных льгот стоит проверить по законодательству вашего субъекта.

Вывод: при отказе управления образования следует: подать письменную жалобу учредителю (управлению образования), затем жалобу в прокуратуру и при необходимости — административный иск в суд об обязании организовать подвоз / компенсировать расходы на перевозку ребёнка. Должностные лица, отказывающие в подвозе, подлежат административной ответственности по ст. 5.57 КоАП РФ.

Гражданско-правовые последствия отказа в подвозе (взыскание расходов и ущерба)

Отказ управления образования в подвозе незаконен, и родители, вынужденные самостоятельно организовывать доставку ребёнка, вправе требовать возмещения понесённых расходов с муниципального образования.

Отказ (бездействие) органа местного самоуправления по организации подвоза является незаконным бездействием, причиняющим вред гражданину. Ответственность за такой вред предусмотрена ГК РФ:

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Фед
— ст. 1069 ГК РФ

Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. 2. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило
— ст. 15 ГК РФ, п. 1

Таким образом, расходы родителей на такси, топливо (при самостоятельном подвозе на личном автомобиле), проезд ребёнка на общественном транспорте или иные вынужденные затраты, вызванные незаконным отказом в подвозе, подлежат взысканию с казны муниципального образования как убытки (реальный ущерб) по ст. 15 ГК РФ в связке со ст. 1069 ГК РФ. Для этого потребуется зафиксировать отказ (письменный ответ управления образования) и документально подтвердить расходы (чеки, квитанции, путевые листы, расчёт километража по нормам Минтранса при использовании личного автомобиля). Иск предъявляется в районный суд по месту нахождения органа местного самоуправления.

Вывод: при незаконном отказе в подвозе родители вправе взыскать с муниципального образования фактически понесённые расходы на транспортировку ребёнка как убытки в порядке ст. 15, 1069 ГК РФ.

Полномочия муниципального образования по организации подвоза

Обязанность по организации школьного подвоза встроена в систему полномочий городского округа / муниципального района. Согласно ФЗ № 131-ФЗ:

1. организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), организация предоставления дополнительного образования взрослых по дополнительным образовательным программам спортивной подготовки в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми
   — ст. 16 ч. 1 п. 13 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

1. создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа; (В редакции Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ) 7 1 ) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального, городского округа; (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 27.07.2006 № 153-ФЗ ) (В редакции Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ) 7 2 ) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального, городского округа, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов; (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 22.10.2013 № 284-ФЗ ) (В редакции федеральных законов от 06.02.2019 № 3-ФЗ, от 01.05.2019 № 87-ФЗ) 8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального, городского округа; (В редакции Федерального закона от 01.05.2019 № 87-ФЗ) 9) организация охраны общественного порядка на территории муниципального, городского округа муниципальной милицией;
   — ст. 16 ч. 1 п. 7 ФЗ № 131-ФЗ

Эти две нормы в связке с ч. 2 ст. 40 ФЗ-273 (> Статья 40. Транспортное обеспечение 1. Транспортное обеспечение обучающихся включает в себя организацию их бесплатной перевозки до образовательных организаций и обратно в случаях, установленных частью 2 настоящей статьи, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте. 2. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав одного муниципального района, между населенными пунктами в составе муниципального или городского округа осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций. Организация бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, входящими в состав разных муниципальных районов, между муниципальными округами, между городскими округами, между муниципальным округом и городским округом, между поселением и муниципальным округом или городским округом осуществляется учредителями соответствующих образовательных организаций

— ст. 40 ч. 1–2 ФЗ № 273-ФЗ «Об образовании в РФ») образуют единый правовой механизм: городской округ организует предоставление основного общего образования (п. 13) и создаёт условия для транспортного обслуживания населения (п. 7). Организация подвоза школьников — это специальная форма исполнения обоих названных полномочий, поэтому отказ в подвозе означает неисполнение муниципалитетом своих прямых обязанностей, закреплённых федеральным законом.

Ответчиком по требованию об обязании организовать подвоз в административном иске или по гражданскому иску о возмещении ущерба выступает соответствующий орган местного самоуправления (администрация городского округа/муниципального района, её финансовый орган) как учредитель школы, а взыскание обращается на казну муниципального образования.

Вывод: управление образования действует как структурное подразделение местной администрации, реализующее полномочия муниципального образования по организации образования и транспортного обслуживания. Отказ в подвозе — ненадлежащее исполнение этих полномочий, которое может быть оспорено в суде в порядке административного судопроизводства (КАС РФ).