Уполномоченный по правам человека и правоохранительные органы: правовой статус и законодательная основа

Уполномоченный по правам человека — независимая государственная должность, а не правоохранительный орган

Статус федерального Уполномоченного по правам человека определён Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ. Ключевой признак: он учреждается для обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, а не для правоохранительной (принудительной, розыскной, следственной) деятельности, и действует как институт, независимый от государственных органов.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. 2. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. 3. Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Статья 2 1. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. 2. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
— п. 1 ст. 1 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. 2. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Статья 3 Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Статья 4 Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Статья 5 (Статья утратила силу - Федеральный конституционный закон от 06.04.2015 № 3-ФКЗ) ГЛАВА II. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного Статья 6 Уполномоченным может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. (Статья в редакции Федерального конституционного закона от 09.11.2020 № 6-ФКЗ) Статья 7 1.
— п. 1 ст. 2 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

Для фактов клиента это означает: Уполномоченный не входит ни в систему органов исполнительной власти, ни в правоохранительную систему. Он назначается Государственной Думой (законодательной ветвью) и по закону независим и неподотчётен каким-либо государственным органам, тогда как правоохранительные органы — это структурно встроенная в исполнительную власть система с подчинением вышестоящим органам. Независимость Уполномоченного прямо исключает его принадлежность к какому-либо ведомству, в том числе правоохранительному блоку.

Кроме того, закон прямо устанавливает, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и не влечёт пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих их защиту:

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Статья 4 Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Статья 5 (Статья утратила силу - Федеральный конституционный закон от 06.04.2015 № 3-ФКЗ) ГЛАВА II. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного Статья 6 Уполномоченным может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. (Статья в редакции Федерального конституционного закона от 09.11.2020 № 6-ФКЗ) Статья 7 1. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе. 2. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Статья 8 1.
— ст. 3 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, п. 2

Это подтверждает, что Уполномоченный — комплементарный (дополняющий) институт гражданского контроля и омбудсмена, а не орган, осуществляющий собственную властную правоохранительную функцию. Он не проверяет сообщения о преступлениях, не ведёт дознание и следствие, не наделён полномочиями принуждения — его инструментарий (обращения, рекомендации, доклады) не имеет властно-принудительного характера.

Вывод по федеральному Уполномоченному: по смыслу ст. 1–3 ФКЗ № 1-ФКЗ Уполномоченный по правам человека в РФ не относится к правоохранительным органам — он является независимой государственной должностью, учреждённой для дополняющей защиты прав и свобод граждан, неподотчётной государственным органам и не наделённой правоохранительными полномочиями.

Закрытый перечень правоохранительных органов — Уполномоченный в него не входит

Понятие «правоохранительные органы» не имеет единого легального определения, однако высший судебный орган дал его разъяснение, перечислив органы, которые к ним относятся. Перечень закрытый и исчерпывающий по существу:

к правоохранительным органам относятся органы прокуратуры Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба исполнения наказаний, таможенные органы Российской Федерации, органы принудительного исполнения Российской Федерации, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, военная полиция Вооруженных Сил Российской Федерации и другие государственные органы при осуществлении ими правоохранительной деятельности (например, по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, проверке сообщений о преступлениях в порядке, предусмотренном статьей 144 3 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, предварительному расследованию по уголовным делам, оперативно- розыскной деятельности, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности, обеспечению исполнения уголовных наказаний).
— абз. 2 п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 01.06.2023 № 14

В этом перечне Уполномоченный по правам человека отсутствует. Более того, Пленум ВС РФ связывает отнесение органа к правоохранительным с осуществлением им конкретной правоохранительной деятельности — надзора за соблюдением законов, проверки сообщений о преступлениях (ст. 144 УПК РФ), предварительного расследования, оперативно-розыскной деятельности, охраны общественного порядка и общественной безопасности, исполнения уголовных наказаний. Уполномоченный не осуществляет ни одной из этих функций — его деятельность состоит в рассмотрении обращений граждан и содействии восстановлению нарушенных прав, без властно-принудительных и уголовно-процессуальных полномочий.

Отсутствие Уполномоченного и в закрытом перечне органов, наделённых правом на оперативно-розыскную деятельность, дополнительно это подтверждает:

На территории Российской Федерации право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям: 1. Органов внутренних дел Российской Федерации. 2. Органов федеральной службы безопасности. 3. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 30.06.2003 № 86-ФЗ) 4. Федерального органа исполнительной власти в области государственной охраны. (В редакции федеральных законов от 18.07.1997 № 101-ФЗ; от 08.12.2011 № 424-ФЗ) 5. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 30.06.2003 № 86-ФЗ) 6. Таможенных органов Российской Федерации. 7. Службы внешней разведки Российской Федерации. 8. Федеральной службы исполнения наказаний. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 21.07.1998 № 117-ФЗ) (В редакции Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ) 9. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 30.06.2003 № 86-ФЗ) (Утратил силу - Федеральный закон от 03.07.2016 № 305-ФЗ) Оперативное подразделение органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации проводит оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий органов, указанных в пунктах 1, 2, 4, 6 - 8 части первой настоящей статьи. (В редакции федеральных законов от 30.06.2003 № 86-ФЗ; от 03.07.2016 № 305-ФЗ) Перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только федеральным законом.
— ч. 1, 3 ст. 13 ФЗ от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»

Смысл ст. 13 ФЗ № 144-ФЗ: перечень органов, осуществляющих ОРД, может быть изменён или дополнен только федеральным законом — и Уполномоченного в нём нет ни по одному пункту. Следовательно, законодатель не только не относит Уполномоченного к правоохранительным органам, но и принципиально не наделяет его ни дознавательскими, ни следственными, ни розыскными полномочиями — теми самыми, которые и составляют суть правоохранительной деятельности.

Вывод по перечневому пласту: и Пленум ВС РФ № 14 от 01.06.2023 (п. 2), и закрытый перечень ст. 13 ФЗ № 144-ФЗ не относят Уполномоченного по правам человека к правоохранительным органам; он не осуществляет правоохранительную деятельность и не обладает корреспондирующими ей полномочиями.

Региональный уполномоченный по правам человека — тот же подтверждённый статус

Вопрос может касаться и уполномоченного по правам человека в субъекте РФ, чей статус установлен самостоятельным Федеральным законом № 501-ФЗ. Применительно к данной категории закон прямо закрепляет тот же принцип — независимость и неподотчётность государственным органам:

Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц, а также неподотчетен им. Статья 4. Требования, предъявляемые к кандидату на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации 1. На должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование, а также познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. (В редакции Федерального закона от 30.04.2021 № 116-ФЗ) 2. Законом субъекта Российской Федерации установленный настоящим Федеральным законом минимальный возраст для кандидата на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть увеличен, но не более чем на пять лет. 3. Кандидат на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации не может иметь гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. (В редакции Федерального закона от 30.04.2021 № 116-ФЗ) Статья 5. Порядок назначения (избрания) на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации 1.
— п. 2 ст. 3 ФЗ от 27.12.2018 № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах РФ»

Это означает, что как бы ни разворачивался спор в регионе, правовой статус регионального уполномоченного устроен идентично федеральному: он независим от государственных органов и должностных лиц и неподотчётен им. Если региональный уполномоченный действовал бы как правоохранительный орган, он был бы обязан подчиняться вышестоящим органам и входить в единую систему — однако закон прямо это исключает.

Вывод по региональному пласту: уполномоченный по правам человека в субъекте РФ (по ФЗ № 501-ФЗ) так же не относится к правоохранительным органам — он независим и неподотчётен государственным органам, и, как и федеральный, не наделён правоохранительными полномочиями.

Развилка: если спор касается конкретной цели квалификации

Если отнесение Уполномоченного к правоохранительным органам в регионе оспаривается для конкретных правовых последствий, вывод един для всех типовых целей:

• Для целей УК РФ (ст. 317–319): к сотрудникам правоохранительных органов для квалификации посягательств относятся только лица перечня Пленума ВС № 14; Уполномоченный представителем власти с распорядительными полномочиями такого рода не является — его действия не охраняются этими составами как действия сотрудника правоохранительного органа.
• Для целей госслужбы: Уполномоченный занимает государственную должность РФ (назначается Госдумой), а не должность государственной службы в правоохранительном органе; к числу должностей федеральной государственной гражданской службы в правоохранительной системе он не относится.
• Для целей жалоб и проверок: Уполномоченный не уполномочен проводить доследственные или розыскные проверки, применять меры принуждения — его обращения направляются в компетентные органы, что прямо следует из дополняющего характера его деятельности (ст. 3 ФКЗ № 1-ФКЗ).

Во всех этих плоскостях Уполномоченный по правам человека не является и не может быть отнесён к правоохранительным органам, поскольку не обладает присущими им властными, розыскными, следственными и надзорно-принудительными полномочиями и не входит ни в один из закрытых перечней таких органов.

Процедурный пласт: инструментарий Уполномоченного не является правоохранительным

Дополнительное подтверждение статуса — сама процедура работы Уполномоченного по проверке жалоб. Его полномочия носят контрольный, а не властно-принудительный и не уголовно-процессуальный характер.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе: 1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими, административными делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. (В редакции Федерального конституционного закона от 08.03.2015 № 1-ФКЗ) 2. По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.
— п. 1, 2 ст. 23 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

Перечень прав по ст. 23 ФКЗ показателен: Уполномоченный вправе посещать органы, запрашивать сведения, получать объяснения, проводить проверку самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами (п. 4) и знакомиться с уже вступившими в силу материалами уголовных, гражданских и административных дел (п. 6). Если бы Уполномоченный был правоохранительным органом, он сам проводил бы дознание, следствие и ОРМ по проверке сообщений о преступлениях — вместо этого он лишь знакомится с готовыми материалами и поручает проверки компетентным органам. Отсутствие собственных следственных и оперативно-розыскных полномочий — решающий процедурный признак неотнесения к правоохранительным органам.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.
— ст. 25 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, п. 2

Процедура рассмотрения жалобы построена как состязательная проверка с обязательным выслушиванием объяснений обжалуемого органа и мотивированием позиции — это процедура контрольного омбудсмена, а не следственная или розыскная деятельность.

Наконец, особая правовая защищённость Уполномоченного (право отказаться от свидетельских показаний по ставшим ему известными обстоятельствам) подтверждает его самостоятельный конституционный статус, вынесенный за рамки системы правоохранительных органов:

Уполномоченный вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или административному делу, делу об административном правонарушении либо уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с исполнением им своих обязанностей.
— п. 2 ст. 24 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

Этот иммунитет предоставлен Уполномоченному не как сотруднику правоохранительного органа (такие гарантии для последних оформляются иными актами — ФЗ № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»), а в силу его особой конституционно-правовой функции.

Итоговый вывод: уполномоченный по правам человека — и федеральный (ФКЗ № 1-ФКЗ), и региональный (ФЗ № 501-ФЗ) — не относится к правоохранительным органам. Он является независимой и неподотчётной государственным органам государственной должностью, учреждённой для дополняющей защиты прав и свобод граждан, не включён ни в один из закрытых перечней правоохранительных органов (Пленум ВС РФ № 14 от 01.06.2023, ст. 13 ФЗ № 144-ФЗ) и не наделён присущими им властно-принудительными, следственными и оперативно-розыскными полномочиями (ст. 23 ФКЗ). Возникающий в регионе спор по этому поводу не имеет правового основания — статус Уполномоченного прямо определён федеральными актами и не позволяет относить его к правоохранительным органам.

Куда обратиться за официальным подтверждением статуса при споре в регионе

Если спор о статусе Уполномоченного по правам человека возник в органах власти субъекта РФ, единого «акта о признании» не требуется — статус напрямую определён федеральными актами (ФКЗ № 1-ФКЗ для федерального, ФЗ № 501-ФЗ для регионального уполномоченного). Поэтому стороны спора должны руководствоваться именно этими нормами.

Для официального закрепления позиции целесообразно: (1) сослаться в переписке на процитированные нормы — ст. 1–3 ФКЗ № 1-ФКЗ (или ст. 3 ФЗ № 501-ФЗ), абз. 2 п. 2 Пленума ВС РФ № 14 от 01.06.2023, ст. 13 ФЗ № 144-ФЗ; (2) при необходимости получить официальное разъяснение обратиться к самому Уполномоченному по правам человека (его аппарат даёт разъяснения по вопросам своего правового положения), а по региональному уполномоченному — в законодательный орган субъекта РФ, которым он назначался. Судебного разрешения такой «спор» обычно не требует, так как касается правовой квалификации, а не спора о праве; при наличии конкретного правового конфликта вопрос статуса разрешается судом в рамках соответствующего дела с применением процитированных норм.

Вывод остаётся единым и сквозным для всех блоков: уполномоченный по правам человека (федеральный и региональный) не относится к правоохранительным органам, что прямо следует из Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ, Федерального закона № 501-ФЗ, Постановления Пленума ВС РФ № 14 от 01.06.2023 и ст. 13 Федерального закона № 144-ФЗ.

Финансовая и срочная самостоятельность Уполномоченного — ещё один признак неотнесения к правоохранительным органам

Организационно-финансовое устройство Уполномоченного также подтверждает его обособленность от правоохранительной системы. Правоохранительные органы финансируются как структурные единицы соответствующих ведомств (МВД, ФСБ, ФСИН и т.п.), тогда как деятельность Уполномоченного обеспечивается самостоятельной сметой:

В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата. 3. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов.
— п. 2, 3 ст. 38 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

Средства на деятельность Уполномоченного выделяются отдельной строкой федерального бюджета, и он самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов, не входя в состав ни одного правоохранительного ведомства. Это — институциональная, а не субординационная модель, характерная для независимого конституционного органа, а не для правоохранительного подразделения.

Порядок назначения также исключает срочную служебную зависимость, свойственную правоохранительной службе:

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. 2. Истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. 3. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Статья 11 1. Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, сенатором Российской Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. (В редакции Федерального конституционного закона от 29.05.2023 № 2-ФКЗ) 1 1 . Уполномоченный не может иметь гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. (Дополнение пунктом - Федеральный конституционный закон от 06.04.2015 № 3-ФКЗ) 1 2 . Уполномоченному запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. (Дополнение пунктом - Федеральный конституционный закон от 09.11.2020 № 6-ФКЗ) 2.
— п. 1 ст. 10 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

Уполномоченный назначается на фиксированный пятилетний срок с момента принесения присяги, и истечение полномочий Государственной Думы либо её роспуск не влекут прекращения его полномочий (п. 2 ст. 10). Прохождение такой срочной должности не является службой в правоохранительном органе — она не привязана к ведомственной иерархии и служебным регламентам правоохранительной системы.

Вывод по этому пласту остаётся тем же: организационно, финансово и по сроку полномочий Уполномоченный по правам человека — самостоятельный институт вне правоохранительных органов, что дополнительно подтверждает однозначность ответа: к правоохранительным органам он не относится.