Подал жалобу в госструктуру, ответили приобщили к номенклатурному делу и молчат: что делать, куда обращаться дальше

Является ли ответ «материал приобщён к номенклатурному делу» надлежащим рассмотрением жалобы по существу

Короткий ответ: нет. Уведомление о приобщении материала к номенклатурному делу — это не письменный ответ по существу, а формальная отписка, которой орган уклоняется от рассмотрения доводов жалобы. Закон обязывает государственный орган рассмотреть обращение именно по существу.

Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению
— ч. 1 ст. 9 ФЗ № 59-ФЗ

Смысл этой нормы для вашей ситуации: ваша жалоба, адресованная в компетентный орган, подлежит обязательному рассмотрению, и «приобщить к делу» — значит оставить её без рассмотрения по существу.

1. дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения
   — п. 4–5 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ

Приобщение материала «к номенклатурному делу» не отвечает ни одному из этих требований: по жалобе не принято мер к восстановлению нарушенных прав, и вам не дан письменный ответ по сути поставленных вопросов (оценены ли доводы, признано ли бездействие чиновников незаконным, какие меры приняты).

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1 1 настоящей статьи. (В редакции Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ ) 1 1 . Письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения. (Дополнение частью - Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ ) 2. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина
— ч. 1, 2 ст. 12 ФЗ № 59-ФЗ

Срок рассмотрения — 30 дней со дня регистрации (с возможностью продления ещё на 30 дней с обязательным уведомлением вас). Если с момента подачи жалобы прошло более 30 дней и вас не уведомляли о продлении срока, а вместо ответа по существу прислали отписку о «приобщении к номенклатурному делу», — это двойное нарушение: и нарушение срока, и нарушение обязанности дать ответ по существу.

Вывод: полученный ответ «материал приобщён к номенклатурному делу» не является рассмотрением вашей жалобы по существу и оставляет вас вправе обжаловать бездействие органа — как вышестоящему руководству, так и в прокуратуру и в суд.

Куда обращаться дальше: три параллельных канала обжалования

Закон прямо предусматривает, что обжаловать бездействие по обращению можно одновременно в административном и судебном порядке, а также обращаться в прокуратуру. Вы не обязаны последовательно «проходить» инстанции — можно действовать параллельно.

обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке
— п. 4 ч. 1 ст. 5 ФЗ № 59-ФЗ

Право на обжалование «в административном порядке» означает жалобу вышестоящему руководителю того органа, который вас проигнорировал, либо в вышестоящий орган. Это первый и самый быстрый канал: вышестоящее должностное лицо обязано рассмотреть жалобу в те же 30 дней по ФЗ № 59-ФЗ.

Судебный канал закреплён в КАС РФ:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Это означает: вы можете обратиться в суд с административным иском об оспаривании бездействия, причём как напрямую, так и предварительно подав жалобу вышестоящему лицу. Прокуратура — третий, независимый канал надзора.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд. Решение по жалобе на приговор, решение, определение и постановление суда может быть обжаловано только вышестоящему прокурору. 2. Поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. 3. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом
— ст. 10 ФЗ «О прокуратуре РФ», п. 1

Прокуратура принимает жалобы о нарушении законов органами власти и их должностными лицами, при этом решение прокурора не лишает вас права после этого пойти в суд. Ответ прокуратуры также должен быть мотивированным, с разъяснением порядка обжалования.

Важный запрет, о котором нужно помнить при выборе адресата: копию жалобы нельзя направлять тому же чиновнику, чьё бездействие обжалуется, если вы рассчитываете на беспристрастное рассмотрение.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется
— ч. 6 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ

Вывод: целесообразно действовать параллельно по трём каналам — (1) жалоба вышестоящему руководителю/в вышестоящий орган, (2) жалоба в районную прокуратуру по месту нахождения органа-нарушителя, (3) административный иск в суд. Ни один из этих каналов не является обязательным предшественником другого, поэтому можно начать с прокуратуры и вышестоящего руководства, а при недостижении результата в 30 дней — подать иск в суд.

Прокуратура: полномочия прокурора и сроки рассмотрения вашей жалобы

Прокуратура — наиболее эффективный канал, поскольку прокурор обладает реальными надзорными и принудительными полномочиями по жалобам именно о бездействии должностных лиц.

рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона. 2. При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. (В редакции Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ) 3. В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение
— ч. 1, 3 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре РФ»

Это означает, что по вашей жалобе прокурор обязан провести проверку бездействия местных чиновников и — при подтверждении — принять реальные меры: привлечь виновных к ответственности, возбудить дело об административном правонарушении, внести представление об устранении нарушения.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. (В редакции федеральных законов от 10.02.1999 № 31-ФЗ; от 05.06.2007 № 87-ФЗ) 3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона: освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона
— ч. 2, 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре РФ»

Конкретно по вашему случаю: отписка «приобщили к номенклатурному делу» — это нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, за которое должностное лицо несёт административную ответственность. Прокурор вправе возбудить такое дело.

Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей
— ст. 5.59 КоАП РФ

То есть за формальную отписку вместо ответа по существу должностному лицу, подписавшему ответ, грозит штраф от 5 до 10 тысяч рублей. Инициатором такого дела может выступить именно прокурор по вашей жалобе.

Представление прокурора обязательно для исполнения органом-нарушителем:

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме
— ч. 1 ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ»

Процедура и сроки рассмотрения жалобы в самой прокуратуре урегулированы Инструкцией Генпрокуратуры:

Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Если установленный срок рассмотрения обращения истекает в выходной или праздничный день, последним днем рассмотрения считается следующий за ним рабочий день. 5.1.1. Обращения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также граждан Российской Федерации, являющихся бывшими несовершеннолетними узниками концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, о нарушении их прав и свобод разрешаются в течение 15 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - в течение 7 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. (п. 5.1.1 введен Приказом Генпрокуратуры России от 28.09.2021 N 562) 5.2. Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня получения или в иной установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок. 5.3.
— п. 5.1, 5.8 Инструкции, утв. приказом Генпрокуратуры России № 45 от 30.01.2013

Это означает, что прокурор обязан разрешить вашу жалобу в течение 30 дней (или 15 дней, если проверка не требуется), с правом продления ещё на 30 дней с вашим уведомлением. Если прокуратура сама ответит отпиской или промолчит — это нарушение можно обжаловать вышестоящему прокурору или в суд (ст. 10 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

Вывод: подайте письменную жалобу в районную (городскую) прокуратуру по месту нахождения органа, чьё бездействие вы обжалуете. В жалобе укажите: кому и когда подавали первоначальную жалобу, какой получили ответ («приобщено к номенклатурному делу»), сообщите, что ответа по существу не дано, и просите провести проверку соблюдения ФЗ № 59-ФЗ, привлечь виновных по ст. 5.59 КоАП РФ и внести представление об устранении нарушений. Прокурор обязан дать мотивированный ответ в 30-дневный срок.

Судебный порядок: административный иск об оспаривании бездействия и срок 3 месяца

Если вышестоящий орган и прокуратура не дали результата, либо вы хотите добиться обязательного для исполнения решения — следует обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании бездействия в порядке главы 22 КАС РФ.

Срок для обращения в суд:

административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Срок — 3 месяца со дня, когда вам стало известно о нарушении права. В вашем случае это день получения отписки «приобщено к номенклатурному делу» (либо день, когда истёк 30-дневный срок без ответа). Однако важно: сам факт, что вы сначала жаловались в вышестоящий орган или прокуратуру, не лишает права обратиться в суд, а их задержка сама по себе признаётся уважительной причиной пропуска срока.

административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1). Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании (ч. 5). Несвоевременное рассмотрение или нерассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом свидетельствует о наличии уважительной причины пропуска срока обращения в суд (ч. 6)
— ч. 1, 5–8 ст. 219 КАС РФ (по тексту Обзора ВС РФ от 23.12.2020 № 4/2020)

Это ключевая защитная норма для вашей ситуации: пока вы ждали ответа вышестоящего органа или прокуратуры (а они отвечали отписками или молчали), 3-месячный срок для суда фактически «замораживается» — несвоевременное рассмотрение вышестоящей инстанцией признаётся уважительной причиной пропуска срока и срок восстанавливается судом. Поэтому не стоит отказываться от суда из-за страха пропустить срок.

Результат, которого можно добиться по иску:

об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав
— п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ

Суд вправе признать бездействие (отписку вместо ответа по существу) незаконным и обязать орган устранить нарушения — то есть рассмотреть вашу жалобу по существу и дать мотивированный ответ. Исполнение судебного решения — обязательное, с отчётом суду в месячный срок.

на необходимость сообщения об исполнении решения в суд и лицу, предъявившему административное исковое заявление, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу
— п. 6, 7 ч. 3 ст. 227 КАС РФ

Вывод: административное исковое заявление подаётся в районный суд по месту нахождения органа-нарушителя в течение 3 месяцев с момента, когда вы узнали о нарушении (получение отписки или истечение 30-дневного срока). Если срок пропущен из-за ожидания ответа прокуратуры или вышестоящего органа — приложите доказательства и ходатайство о восстановлении срока: суд восстановит его. В иске формулируйте требование: признать бездействие незаконным и обязать дать ответ по существу жалобы.

Что это за «номенклатурное дело» и почему это не ответ — правовая квалификация нарушения

Отдельно разберу существо ответа, который вам прислали. «Приобщение материала к номенклатурному делу» — это внутренняя канцелярская операция (подшивка документа в дело), а не результат рассмотрения обращения. У органа нет законного права таким образом отвечать на жалобу, поскольку обязанность дать ответ по существу прямо установлена законом.

Такой ответ нарушает сразу несколько требований ФЗ № 59-ФЗ:

1. Нарушена обязанность дать ответ по существу (п. 4 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ) — вместо оценки доводов жалобы на бездействие чиновников вам сообщили о внутренней канцелярской операции, не относящейся к существу обращения.

2. Нарушена обязанность принять меры к восстановлению нарушенных прав (п. 3 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ) — если бы жалоба на бездействие была рассмотрена, орган должен был либо установить, что бездействия нет (и мотивировать это), либо принять меры к его устранению. «Подшили в дело» — это ни то, ни другое.

3. Нарушено ваше право на получение письменного ответа по существу (п. 3 ч. 1 ст. 5 ФЗ № 59-ФЗ), которое является субъективным правом гражданина при рассмотрении обращения.

Поскольку ответ «приобщено к делу» равнозначен фактическому отказу рассмотреть жалобу (бездействию), для должностного лица, подписавшего такой ответ, наступает административная ответственность по ст. 5.59 КоАП РФ (процитирована в блоке о прокуратуре — штраф 5–10 тыс. руб.).

Вывод: ваш ответ — это не рассмотрение жалобы, а нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, дающее вам основания (а) требовать реального ответа по существу, (б) обжаловать бездействие, (в) ставить вопрос о привлечении должностного лица к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ через прокуратуру или суд. То, что вы получили отписку, не закрывает вашу жалобу, а наоборот — добавляет новое самостоятельное нарушение, которое тоже можно обжаловать.