Относится ли уполномоченный по правам человека к правоохранительным органам: разъяснение со ссылкой на закон

Статус федерального Уполномоченного по правам человека

Федеральный Уполномоченный по правам человека — не правоохранительный орган.

1. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. 2. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. 3. Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Статья 2 1. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. 2. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
   — п. 1, 3 ст. 1 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

{comment} Эта норма прямо показывает правовую природу института: должность учреждается не для правоохраны (выявления, раскрытия, пресечения преступлений и привлечения к ответственности), а для государственной защиты прав и свобод граждан и правового просвещения. Формула «способствует восстановлению нарушенных прав» и «совершенствованию законодательства» — это функция общеправозащитного надзора, а не властная правоохранительная функция. Показательно, что выделенные цели не содержат ни одного признака правоохранительной деятельности.

1. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. 2. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Статья 3 Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Статья 4 Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Статья 5 (Статья утратила силу - Федеральный конституционный закон от 06.04.2015 № 3-ФКЗ) ГЛАВА II. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного Статья 6 Уполномоченным может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. (Статья в редакции Федерального конституционного закона от 09.11.2020 № 6-ФКЗ) Статья 7 1.
   — п. 1 ст. 2 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

{comment} Ключевой статусный маркер: Уполномоченный «независим и неподотчётен каким-либо государственным органам и должностным лицам». Правоохранительные же органы — это подсистема органов исполнительной власти, включённых в единую вертикаль, подотчётных и получающих указания от вышестоящих руководителей и прокурора в рамках координации. Полная независимость и неподотчётность исключает Уполномоченного из вертикальной системы правоохранительных органов.

1. Координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, органов принудительного исполнения Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. (В редакции указов Президента Российской Федерации от 26.06.2013 № 581, от 07.12.2016 № 656, от 31.12.2019 № 640) 10. Члены координационного совещания: вносят предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения; вносят в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения; участвуют в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют участников рабочих групп; вносят предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации. 11.
   — п. 1 Положения, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567

{comment} Положение, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567, — единственный официальный документ, который поименованно перечисляет правоохранительные органы для борьбы с преступностью: МВД, ФСБ, Росгвардия, органы УИС, органы принудительного исполнения, таможенные органы, Следственный комитет «и другие правоохранительные органы». Уполномоченный по правам человека в этом перечне не назван и не может подпадать под формулу «и другие», поскольку не ведёт борьбу с преступностью вовсе (у него нет оперативно-розыскных, следственных и надзорно-прокурорских полномочий).

1. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: 1) обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; (В редакции Федерального конституционного закона от 08.03.2015 № 1-ФКЗ) 2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица
   — п. 1 ст. 29 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

{comment} Объём полномочий Уполномоченного подтверждает вывод: по результатам жалобы он вправе лишь обратиться в суд, заявить ходатайство о возбуждении производства, изложить доводы. Никакого права самостоятельно возбуждать уголовные/административные дела, проводить оперативно-розыскные мероприятия или применять меры принуждения у него нет — то есть нет ни одного правоохранительного полномочия. Сами полномочия носят рекомендательно-посреднический характер.

Вывод по вопросу: федеральный Уполномоченный по правам человека не относится к правоохранительным органам. Это самостоятельный, независимый и неподотчётный государственный правозащитный институт, не наделённый правоохранительными (розыскными, следственными, надзорными, принудительными) полномочиями и не включённый в перечень правоохранительных органов.

Статус регионального уполномоченного по правам человека

Региональный уполномоченный (уполномоченный субъекта РФ) также не относится к правоохранительным органам. Его статус урегулирован ФЗ от 27.12.2018 № 501-ФЗ и зеркально воспроизводит федеральную модель.

1. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц, а также неподотчетен им. Статья 4. Требования, предъявляемые к кандидату на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации 1. На должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший возраста 30 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, обладающий безупречной репутацией, имеющий высшее образование, а также познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. (В редакции Федерального закона от 30.04.2021 № 116-ФЗ) 2. Законом субъекта Российской Федерации установленный настоящим Федеральным законом минимальный возраст для кандидата на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может быть увеличен, но не более чем на пять лет. 3. Кандидат на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации не может иметь гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. (В редакции Федерального закона от 30.04.2021 № 116-ФЗ) Статья 5. Порядок назначения (избрания) на должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации 1.
   — ст. 3 п. 2 ФЗ от 27.12.2018 № 501-ФЗ

{comment} Та же формула независимости и неподотчётности «от каких-либо государственных органов и должностных лиц» дана законом для регионального уполномоченного. Неподотчётный никому орган не может быть частью системы правоохранительных органов, которая в силу п. 1 Указа № 567 построена на «самостоятельности каждого правоохранительного органа» лишь «в пределах предоставленных ему законодательством полномочий при выполнении согласованных решений» и на «ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений» — то есть на подчинении координации прокуратуры, чего у уполномоченного нет.

<p>Из общего положения ст. 1 того же закона видно и функциональное отличие: региональный уполномоченный учреждается «в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина», его деятельность «дополняет существующие средства защиты прав», а не ведёт борьбу с преступностью (ч. 1, 3 ст. 1 ФЗ № 501-ФЗ).

Вывод по вопросу: региональный уполномоченный (как и федеральный) не является правоохранительным органом — ни по правовому статусу (независим, неподотчётен), ни по функциям (не ведёт правоохранительную деятельность), ни по перечню полномочий (лишь рекомендательно-ходатайственные, направлены на защиту прав, а не на выявление и преследование правонарушений).

Защитная ветка: является ли Уполномоченный «государственным органом» и что это меняет для жалобы

Здесь нужно отсечь возможное возражение «но аппарат Уполномоченного — государственный орган, значит, это орган правоохранительный». Это неверно: признак «государственный орган» и признак «правоохранительный орган» — не совпадающие множества.

1. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации. Статья 38 1. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета. 2. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата. 3. Уполномоченный самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов. 4. Финансовая отчетность предоставляется Уполномоченным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 5. Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату для осуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью. Уполномоченный обеспечивается документами, принятыми палатами Федерального Собрания Российской Федерации, документами, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, иными государственными органами, общественными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.
   — п. 3 ст. 37 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

{comment} Пункт 3 ст. 37 ФКЗ № 1-ФКЗ закрепляет лишь организационно-технический статус Уполномоченного и его аппарата как «государственного органа с правом юридического лица» для ведения сметы, счетов и печати. Это правовая форма существования института, а не отнесение его к правоохранительной системе. Определяющей является функционально-полномочная характеристика, данная в ст. 1, 2 и 29 ФКЗ (см. блок 1): отсутствие у института властно-принудительных, розыскных и следственных полномочий и его полная независимость и неподотчётность. Государственных органов в РФ множество (учётные, статистические, финансовые, правозащитные), но правоохранительными из них являются лишь те, что наделены полномочиями по борьбе с преступностью и правонарушениями, — а их исчерпывающе (по назначению и смыслу) перечисляет Указ № 567, где уполномоченного нет.

<b>Практическое значение для жалобы.</b> Из неотносимости Уполномоченного к правоохранительным органам следует важнейшее процессуальное следствие: обращение к Уполномоченному по правам человека не является обращением в правоохранительные органы. Это означает:

• обращение к уполномоченному не заменяет и не приостанавливает течения сроков (в т.ч. исковой давности, сроков для подачи жалобы в прокуратуру/суд, сроков досудебного обжалования), которые исчисляются от момента обращения в правоохранительные (и иные компетентные) органы — параллельно/взаимозаменяемо они не работают;
• проверка, которую проводит уполномоченный, — это не правоохранительная (процессуальная) проверка, она не порождает уголовно- или административно-процессуальных последствий и материалов;
• уполномоченный не вправе сам привлекать должностных лиц к ответственности — он лишь направляет ходатайство в орган, правомочный возбудить дисциплинарное/административное производство или уголовное дело (п. 2 ст. 29 ФКЗ № 1-ФКЗ), либо обращается в суд/прокуратуру (п. 1, 3 ст. 29).

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Статья 4 Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Статья 5 (Статья утратила силу - Федеральный конституционный закон от 06.04.2015 № 3-ФКЗ) ГЛАВА II. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного Статья 6 Уполномоченным может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. (Статья в редакции Федерального конституционного закона от 09.11.2020 № 6-ФКЗ) Статья 7 1. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе. 2. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Статья 8 1.
— ст. 3 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, п. 2

{comment} У органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав (к которым относятся и правоохранительные органы), компетенция при обращении к уполномоченному «не пересматривается» и не приостанавливается — уполномоченный лишь дополняет их на случай, если они бездействуют или нарушили права. Поэтому подача жалобы уполномоченному уместна дополнительно к обращению в прокуратуру/суд/вышестоящий орган, а не вместо них, и не даёт самостоятельной «льготы» по срокам.

Вывод по вопросу: Уполномоченный по правам человека (федеральный и региональный) — государственный правозащитный орган, но не правоохранительный орган в юридическом смысле. Для жалобы это означает, что обращение к нему не приравнивается к обращению в правоохранительные органы, не заменяет жалобу прокурору/в суд и не останавливает течение процессуальных и давностных сроков; к уполномоченному следует обращаться параллельно за содействием в восстановлении нарушенного права и защитой от бездействия органов власти, а адресовать её как к правоохранительному органу некорректно.

Процедура обращения к Уполномоченному и ответственность за воспрепятствование его деятельности

Правовой режим обращения к Уполномоченному дополнительно подтверждает, что это НЕ правоохранительный, а самостоятельный правозащитный институт: его акты носят рекомендательный характер, а ответственность за посягательства на его деятельность — специальная (а не «силовая»).

Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. Статья 28 1. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалобы, разглашению не подлежат. 2. Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия. Статья 29 1. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: 1) обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
— ст. 27 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, п. 2

{comment} Итогом рассмотрения жалобы является не привлечение нарушителя к ответственности (это делает суд/прокуратура/следствие), а заключение с рекомендациями. Обязательности исполнения такое заключение не имеет — орган-нарушитель лишь обязан в месячный срок рассмотреть рекомендации и сообщить о мерах (ст. 35 ФКЗ № 1-ФКЗ). У правоохранительных органов итогом деятельности являются обязательные к исполнению властные решения (постановления о возбуждении дела, привлечении к ответственности и т.п.), чего у Уполномоченного в принципе нет. Это — фундаментальное отличие от правоохранительного органа.

1. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. 2. Жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. Статья 18 Жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. (В редакции Федерального конституционного закона от 31.01.2016 № 1-ФКЗ) Статья 19 Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному. Статья 20 1. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право: 1) принять жалобу к рассмотрению; 2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; 3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; 4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. 2. О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя.
   — ч. 1, 2 ст. 17 ФКЗ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ

{comment} Порядок и сроки подачи жалобы Уполномоченному также не совпадают с процессуальными правилами обращения в правоохранительные органы: жалоба подаётся в течение одного года со дня нарушения прав, должна быть предварительно пройдена судебная/административная инстанция (п. 1 ст. 16 ФКЗ № 1-ФКЗ), не облагается госпошлиной. Это гражданско-правовой, а не уголовно-/административно-процессуальный порядок — ещё одно подтверждение правозащитной, а не правоохранительной природы института.

1. Вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с целью повлиять на его решения - влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей. 2. Неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", - влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей. 3. Воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в иной форме - влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей. (Статья в редакции Федерального закона от 24.07.2007 № 204-ФЗ)
   — ст. 17.2 КоАП РФ, п. 1

{comment} Существует специальная административная ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного и неисполнение его законных требований (ст. 17.2 КоАП РФ; для регионального — ч. 6 ст. 17 ФЗ № 501-ФЗ). Её наличие вновь подчёркивает: Уполномоченный — это особый субъект, чья деятельность отдельно защищается государством именно потому, что он НЕ является правоохранительным органом с собственным принудительным аппаратом, а нуждается в дополнительной охране. В отношении самих правоохранительных органов такая «защитная» статья не требуется — их требования обеспечены собственной властной силой.

Вывод по вопросу: совокупность норм — рекомендательный характер заключений (ст. 27, 35 ФКЗ № 1-ФКЗ), годичный срок и беспошлинный порядок подачи жалобы (ст. 17–18 ФКЗ № 1-ФКЗ), специальная административная ответственность за воспрепятствование деятельности (ст. 17.2 КоАП РФ, ч. 6 ст. 17 ФЗ № 501-ФЗ) — недвусмысленно подтверждает: Уполномоченный по правам человека (федеральный и региональный) является самостоятельным государственным правозащитным органом и не относится к правоохранительным органам.