Оспаривание постановления администрации о сносе гаража как самовольной постройки: оценка доводов иска и возражений, соответствие ст. 227 КАС РФ

Правомерность квалификации гаража как самовольной постройки

Довод административного иска о том, что «отсутствие разрешения на строительство не является безусловным основанием для сноса», опирается на буквальную конструкцию п. 1 ст. 222 ГК РФ, где самовольной признаётся постройка, возведённая без необходимых разрешений, но только если требование о таком разрешении было установлено на дату начала возведения и действовало на дату выявления постройки.

1. Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.
   — п. 1 ст. 222 ГК РФ

Для Ковалёвой Т.П. это означает: администрация обязана доказать, что на момент возведения гаража (дата в деле не установлена) разрешение требовалось и что объект отвечает хотя бы одному из признаков самовольной постройки. Возражение администрации, построенное исключительно на отсутствии разрешения и правоустанавливающих документов на землю, само по себе не подтверждает статус самовольной постройки — требуется проверка даты возведения и действовавших на неё требований.

Ключевое значение имеет п. 4 ст. 222 ГК РФ, который ограничивает круг случаев, когда орган местного самоуправления вправе принять решение о сносе во внесудебном порядке.

Органы местного самоуправления принимают в порядке, установленном законом: 1) решение о сносе самовольной постройки в случае, если самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, в отношении которого отсутствуют правоустанавливающие документы и необходимость их наличия установлена в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта, либо самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта и который расположен в границах территории общего пользования; 2) решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случае, если самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта, и данная постройка расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории при условии, что режим указанной зоны не допускает строительства такого объекта, либо в случае, если в отношении самовольной постройки отсутствует разрешение на строительство, при условии, что границы указанной зоны, необходимость наличия этого разрешения установлены в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта. Срок для сноса самовольной постройки устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять менее чем три месяца и более чем двенадцать месяцев, срок для приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять менее чем шесть месяцев и более чем три года. Предусмотренные настоящим пунктом решения не могут быть приняты органами местного самоуправления в отношении самовольных построек, возведенных или созданных на земельных участках, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме случаев, если сохранение таких построек создает угрозу жизни и здоровью граждан. Органы местного самоуправления в любом случае не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в отношении объекта недвижимого имущества, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости или признано судом в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи либо в отношении которого ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки, или в отношении многоквартирного дома, жилого дома или садового дома.
— п. 4 ст. 222 ГК РФ

Из этой нормы прямо следует: муниципалитет вправе сам снести гараж лишь при совокупности условий — отсутствие правоустанавливающих документов на землю при необходимости их наличия на дату начала строительства либо расположение в границах территории общего пользования (подп. 1), либо отсутствие разрешения при нахождении в зоне с особыми условиями использования территории (подп. 2). Абзац о запрете принимать решение о сносе в отношении объектов, право собственности на которые зарегистрировано в ЕГРН или признано судом, показывает: если права Ковалёвой Т.П. на гараж будут признаны судом, постановление о сносе станет заведомо неправомерным. Кроме того, для объектов на землях, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, внесудебный снос допускается только при угрозе жизни и здоровью — это обстоятельство администрация обязана доказать.

Таким образом, довод иска о неправомерности отнесения гаража к самовольной постройке юридически состоятелен: суд проверяет не формальное отсутствие разрешения, а наличие предусмотренных законом признаков и соблюдение ограничений компетенции органа.

Вывод: доводы административного иска в части квалификации объекта состоятельны. Отсутствие разрешения на строительство само по себе безусловным основанием для сноса не является (п. 1 ст. 222 ГК РФ). Оспариваемое постановление правомерно только при доказанности признаков самовольной постройки, установленных законом на дату возведения, и при наличии оснований, предусмотренных подп. 1 или 2 п. 4 ст. 222 ГК РФ. Бремя доказывания этих обстоятельств лежит на администрации.

Соблюдение процедуры и компетенции при вынесении постановления о сносе

Порядок и основания принудительного сноса самовольной постройки детализированы в ст. 55.32 ГрК РФ. Она прямо увязывает внесудебный снос с решением, принимаемым по правилам ст. 222 ГК РФ.

Снос объектов капитального строительства, являющихся самовольными постройками, или их приведение в соответствие с установленными требованиями в принудительном порядке осуществляется на основании решения суда или органа местного самоуправления, принимаемого в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации . 2.
— ч. 1 ст. 55.32 ГрК РФ

Для Ковалёвой Т.П. это означает: администрация городского округа обязана была действовать строго в рамках процедуры, предусмотренной ст. 55.32 ГрК РФ. Нарушение любого из её элементов (сроков, состава документов, формы) — самостоятельное основание для признания постановления незаконным, независимо от статуса гаража.

1. Орган местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа по месту нахождения самовольной постройки или в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории, орган местного самоуправления муниципального района в срок, не превышающий двадцати рабочих дней со дня получения от исполнительных органов государственной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, государственного земельного надзора, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, от исполнительных органов государственной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), подведомственных им государственных учреждений, должностных лиц государственных учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями федерального и регионального значения, являющихся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, или от органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный земельный контроль или муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, уведомления о выявлении самовольной постройки и документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, предусмотренных пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации , обязан рассмотреть указанные уведомление и документы и по результатам такого рассмотрения совершить одно из следующих действий: (В редакции Федерального закона от 13.06.2023 № 240-ФЗ) 1) принять решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации ; 2) обратиться в суд с иском о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями; 3) направить, в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия, уведомление о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается
   — ч. 2 ст. 55.32 ГрК РФ

Норма устанавливает жёсткое правило: решение о сносе орган местного самоуправления может принять только при получении уведомления о выявлении самовольной постройки от уполномоченных контрольно-надзорных органов (государственный строительный надзор, государственный земельный надзор и др.) и только в срок, не превышающий двадцати рабочих дней с его получения. В деле основанием послужили уведомление администрации внутригородского района от 07.11.2018 и акт муниципального контроля № 1 от 08.10.2018, а постановление вынесено 17.07.2019 — то есть спустя более восьми месяцев после получения уведомления. Этот разрыв необходимо оценить на предмет соблюдения двадцатидневного срока: если уведомление, соответствующее требованиям ч. 2 ст. 55.32 ГрК РФ, поступило 07.11.2018, срок был нарушен.

Далее — обязательное направление копии решения лицу, осуществившему постройку.

1. В течение семи рабочих дней со дня принятия решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями орган местного самоуправления, принявший соответствующее решение, обязан направить копию соответствующего решения лицу, осуществившему самовольную постройку, а при отсутствии у органа местного самоуправления сведений о таком лице правообладателю земельного участка, на котором создана или возведена самовольная постройка.
   — ч. 4 ст. 55.32 ГрК РФ

Для Ковалёвой Т.П. это критично: администрация обязана была в течение семи рабочих дней со дня принятия постановления направить ей его копию. Если постановление от 17.07.2019 ей своевременно не вручалось и не направлялось, это и самостоятельное процедурное нарушение, и основание для иного исчисления срока обращения в суд (см. блок о сроках). Кроме того, наличие предписания от 08.10.2018 со сроком до 08.04.2019, продлённого до 10.03.2020, свидетельствует, что администрация рассматривала нарушение как устранимое путём оформления прав на землю, а не как требующее немедленного сноса; вынесение постановления о сносе до истечения продлённого срока исполнения предписания противоречит логике контроля за устранением нарушения.

Вывод: возражения администрации о наличии формальных оснований (акт и уведомление) не подтверждают соблюдения процедуры. Постановление соответствует ст. 55.32 ГрК РФ только при условии, что оно принято в пределах двадцати рабочих дней со дня получения надлежащего уведомления, а его копия в течение семи рабочих дней направлена Ковалёвой Т.П. Несоблюдение этих сроков и преждевременность сноса до окончания срока предписания — самостоятельные основания для признания постановления незаконным.

Переходные (темпоральные) исключения: запрет внесудебного сноса для объектов, созданных до вступления в силу ЗК РФ

Это решающая для дела развилка, прямо зависящая от даты возведения гаража. П. 5 ст. 22 ФЗ от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» устанавливает переходные положения, ограничивающие муниципалитет.

Орган местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа (муниципального района при условии нахождения здания, сооружения или другого строения на межселенной территории) не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, в соответствии со статьей 222 Кодекса: (В редакции Федерального закона от 13.06.2023 № 240-ФЗ) 1) в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на земельный участок в отношении здания, сооружения или другого строения, созданных на земельном участке до дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации ; 2) в связи с отсутствием разрешения на строительство в отношении здания, сооружения или другого строения, созданных до 14 мая 1998 года. В случаях, предусмотренных настоящим пунктом, решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, может быть принято только судом.
— п. 5 ст. 22 ФЗ от 30.11.1994 № 52-ФЗ

Для Ковалёвой Т.П. это означает следующее: если гараж создан до 30 октября 2001 года (дня вступления в силу ЗК РФ), администрация городского округа вообще не вправе была принимать постановление о сносе в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на землю — такое решение может принять только суд. Аналогично, если гараж создан до 14 мая 1998 года, запрет действует и в связи с отсутствием разрешения на строительство. Именно такая ситуация складывается в деле: единственным выявленным нарушением по акту № 93 от 08.10.2018 было использование участка без оформленных прав на землю (ст. 25, 26 ЗК РФ), а площадь объекта (25,4 кв.м) указывает на типовой гараж. Поэтому исход спора зависит от даты возведения: доказательства этой даты обязана представить администрация.

Аналогичная позиция закреплена в судебной практике: недопустимость внесудебного сноса для построек, созданных до введения ЗК РФ, и необходимость судебного порядка в таких случаях.

Орган местного самоуправления не вправе принять решение о сносе самовольной постройки в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на земельный участок в отношении здания, сооружения или 27 другого строения, созданных на данном земельном участке до дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации. Гражданин оспорил постановление администрации муниципального образования о сносе самовольных построек в части находящихся в его пользовании капитальных гаражей. В обоснование заявленного требования гражданин указал, что спорные гаражи возведены его отцом до вступления в силу ЗК РФ (то есть до 30 октября 2001 г.), после смерти отца указанные объекты капитального строительства перешли по наследству во владение этого гражданина. Суд признал постановление в оспоренной части незаконным, исходя из того, что орган местного самоуправления не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки в соответствии со статьей 222 ГК РФ в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на земельный участок в отношении здания, сооружения или другого строения, созданных на земельном участке до дня вступления в силу ЗК РФ. В данном случае такое решение может быть принято только судом
— п. 23 Обзора судебной практики ВС РФ от 01.07.2026 № 13/2026

Это разъяснение прямо распространяется на оспаривание постановления о сносе капитальных гаражей, возведённых до 30 октября 2001 года. Для Ковалёвой Т.П. оно означает, что при подтверждении «старой» даты постройки у неё есть безусловное основание для признания постановления незаконным, и вопрос о признании права собственности будет разрешаться в исковом, а не в административном порядке.

С другой стороны, если будет установлено, что гараж возведён недавно, в отсутствие отведённого участка и разрешительных документов, орган местного самоуправления вправе квалифицировать его как самовольную постройку — такая практика также сформирована.

Суд при рассмотрении требования об оспаривании решения органа местного самоуправления о сносе самовольной постройки проверяет правомерность отнесения объекта к самовольным постройкам. Владельцы гаражей − капитальных строений, расположенных в ГСК, оспорили решения уполномоченного органа местного самоуправления о признании данных гаражей самовольными постройками и об их сносе, указав в обоснование, что являются членами ГСК с момента его создания, строили гаражи на свои средства. Проверяя правомерность отнесения уполномоченным органом гаражей к самовольным постройкам и принятия решения об их сносе и отказывая в удовлетворении требований, суд с учетом предоставленных указанному органу полномочий руководствовался тем, что самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного 28 участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки (пункт 1, подпункт 1 пункта 4 статьи 222 ГК РФ). Судом установлено, что уполномоченным органом в 2018 году в рамках национального проекта «Экология» проведены мероприятия, направленные на расчистку русла реки, в частности осуществлена проверка в отношении спорных строений – каменных гаражей, размещенных в охранной зоне реки на земельном участке, право государственной собственности на который не разграничено. В результате проверки выявлено, что указанные строения на кадастровом учете не состоят, в ЕГРН не зарегистрированы, возведены (созданы) на земельном участке, на который правоустанавливающие документы отсутствуют, по информации, полученной из архивов области, муниципального образования и Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в период с 1975 по 2019 год данный участок под строительство гаражей ни их владельцам, ни ГСК не предоставлялся, разрешительного документа на строительство гаражей не имеется. Доказательств, свидетельствующих о дате возведения спорных гаражей, суду не представлено. По информации, поступившей по запросу суда из налогового органа, в Едином государственном реестре юридических лиц отсутствуют сведения о ГСК как юридическом лице, а также о его уставе. При таких данных уполномоченный орган местного самоуправления правомерно квалифицировал каменные гаражи в качестве самовольных построек и принял решение об их сносе.
— п. 24 Обзора судебной практики ВС РФ от 01.07.2026 № 13/2026

Противопоставление этих двух разъяснений и составляет существо спора: всё зависит от доказанности даты возведения и наличия/отсутствия правоустанавливающих документов. Пока дата не установлена, администрация не доказала правомерность своего постановления.

Вывод: если гараж возведён до 30 октября 2001 года (а применительно к отсутствию разрешения — до 14 мая 1998 года), администрация не вправе была принимать постановление о сносе во внесудебном порядке, и оно подлежит признанию незаконным независимо от наличия правоустанавливающих документов на землю. Если же гараж возведён позднее, в отсутствие предоставления участка и разрешений, постановление может быть признано правомерным. Решающий факт — дата возведения объекта; при её неустановлении административный иск подлежит удовлетворению как недоказанный администрацией.

Соответствие иска закону: предмет оспаривания, подведомственность и срок обращения (ст. 218, 219 КАС РФ)

Вопрос о том, отвечает ли поданное заявление требованиям КАС РФ, решается через ст. 218 КАС РФ (условия обращения) и ст. 219 КАС РФ (срок). Оспариваемое постановление администрации городского округа — ненормативный правовой акт органа местного самоуправления, проверка которого отнесена к главе 22 КАС РФ.

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
   — ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Постановление № 2418 от 17.07.2019 непосредственно затрагивает права Ковалёвой Т.П. — возлагает обязанность снести гараж, то есть создаёт для неё препятствия и возлагает обязанность. Именно это по смыслу ч. 1 ст. 218 КАС РФ является условием для обращения в суд. Значит, выбор административного искового порядка и предмета (оспаривание ненормативного акта) соответствует закону, а требование заявлено надлежащим лицом к надлежащему ответчику (администрации городского округа, принявшей акт).

Срок обращения проверяется по ч. 1 ст. 219 КАС РФ.

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
   — ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Для Ковалёвой Т.П. это означает: иск может быть подан в течение трёх месяцев со дня, когда ей стало известно о нарушении права. Поскольку в деле не указана дата, когда она узнала о постановлении от 17.07.2019, и не подтверждено, что копия постановления была ей направлена в порядке ч. 4 ст. 55.32 ГрК РФ, течение срока необходимо отсчитывать от фактического момента осведомлённости (вручения, ознакомления). Если иск подан в пределах трёх месяцев с этой даты, срок соблюдён; если за пределами — ставится вопрос о восстановлении срока, который разрешается судом при наличии уважительных причин. Это решающий факт, который следует установить.

Вывод: административное исковое заявление по своему предмету и субъектному составу соответствует ст. 218 КАС РФ; вопрос о соответствии связан главным образом со сроком. Иск считается поданным правомерно, если он направлен в суд в течение трёх месяцев со дня, когда Ковалёвой Т.П. стало известно о постановлении от 17.07.2019. При пропуске этого срока требуется восстановление срока с указанием уважительных причин.

Объём судебной проверки и структура решения по ст. 226, 227 КАС РФ

Вопрос о соответствии иска ст. 227 КАС РФ раскрывается через связку ст. 226 и 227 КАС РФ. Статья 226 КАС РФ определяет объём проверки: суд не связан доводами иска и проверяет законность акта в полном объёме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме. 9. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд;
— ч. 8 ст. 226 КАС РФ

Для Ковалёвой Т.П. это означает, что суд обязан выяснить не только доводы, приведённые в иске, но и весь перечень обстоятельств ч. 9 ст. 226 КАС РФ: нарушены ли её права, соблюдён ли срок обращения, соблюдены ли требования к полномочиям и порядку принятия акта, а также соответствует ли содержание постановления закону.

1. соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
   — ч. 9 ст. 226 КАС РФ

Из этого следует, что даже если истец в тексте иска акцентировал лишь отсутствие разрешения на строительство и наличие спора о праве собственности, суд самостоятельно проверит компетенцию администрации и соблюдение процедуры сноса, включая переходные запреты (см. блоки 2 и 3). Это расширяет шансы Ковалёвой Т.П. — недостаточно полно сформулированные доводы иска не лишают её защиты.

Само решение по делу принимается в формах, установленных ст. 227 КАС РФ.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными. 3.
— ч. 2 ст. 227 КАС РФ

Структурная особенность ст. 227 КАС РФ: при удовлетворении иска суд не просто констатирует незаконность, но и обязывает ответчика устранить нарушение. Для Ковалёвой Т.П. это означает, что резолютивная часть решения должна содержать указание на признание постановления незаконным и на обязанность администрации устранить нарушение (например, не совершать действий по сносу). Это и есть ответ на вопрос о соответствии иска ст. 227 КАС РФ: сама статья 227 регулирует не требования к иску, а требования к решению суда, поэтому «соответствие иска ст. 227 КАС РФ» означает, что заявленное требование сформулировано так, что по нему может быть принято решение по правилам ч. 2 ст. 227 КАС РФ.

1. указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия). В случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом;
   — п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ

Эта норма показывает, что требуемый исковой результат (признание постановления незаконным) укладывается в предусмотренную законом форму решения и подлежит исполнению с сообщением об исполнении в суд и истцу в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

Вывод: административное исковое заявление соответствует ст. 227 КАС РФ в том смысле, что заявленное требование (оспаривание постановления о сносе) рассчитано на принятие решения по правилам ч. 2 ст. 227 КАС РФ: при доказанности нарушений суд признаёт постановление незаконным и обязывает администрацию устранить нарушение, а ответчик обязан сообщить об исполнении в суд и истцу в течение одного месяца. Проверка проводится в объёме ч. 8, 9 ст. 226 КАС РФ — по всем юридически значимым обстоятельствам, независимо от доводов иска.

Земельно-административный блок: ст. 25, 26 ЗК РФ и ст. 7.1 КоАП РФ в возражениях администрации

Возражения администрации опираются на акт № 93 от 08.10.2018, которым зафиксировано использование участка без оформленных прав на землю со ссылкой на ст. 25, 26 ЗК РФ и ст. 7.1 КоАП РФ. Эти нормы действительно устанавливают требование к оформлению прав и ответственность за его нарушение.

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" .
   — п. 1 ст. 25 ЗК РФ

1. Права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в порядке, установленном Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" . (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 361-ФЗ) 2. Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами. (В редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 48-ФЗ)
   — п. 1 ст. 26 ЗК РФ

Для Ковалёвой Т.П. это означает: нарушение земельного законодательства (использование участка без зарегистрированных прав) действительно имеет место и подтверждается актом. Однако из этого не следует автоматически, что гараж является самовольной постройкой, подлежащей внесудебному сносу: нарушение порядка оформления прав на землю влечёт административную ответственность и обязанность оформить права либо освободить участок (что и было сделано через предписание), но само по себе не равнозначно признаку самовольной постройки по ст. 222 ГК РФ.

Норма об ответственности за самовольное занятие участка подтверждает, что реакцией государства на такое нарушение является, прежде всего, административный штраф, а не снос строения.

Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей
— ст. 7.1 КоАП РФ

Это подтверждает, что администрация могла и должна была в первую очередь добиваться устранения земельного нарушения (штраф, предписание, оформление прав), что и было реализовано через предписание со сроком, продлённым до 10.03.2020. Вынесение постановления о сносе в период действия продлённого предписания выходит за пределы мер, адекватных выявленному нарушению.

Вывод: возражения администрации в части наличия земельного нарушения обоснованны, но недостаточны для сноса. Ст. 7.1 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за самовольное занятие участка, а ст. 25, 26 ЗК РФ — требования к оформлению прав; ни одна из этих норм не является основанием для внесудебного сноса гаража. Использование участка без прав подлежит устранению путём оформления документов либо освобождения участка, но не квалифицируется автоматически как самовольная постройка.

Довод о решении вопроса о признании права собственности: соотношение с постановлением о сносе

Истец ссылается на то, что в настоящее время решается вопрос о признании права собственности на гараж. Это самостоятельный гражданско-правовой трек, который не тождественен административному спору и требует отдельной оценки.

Отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку; в то же время суду необходимо установить, предпринимало ли лицо, создавшее самовольную постройку, надлежащие меры к ее легализации, в частности к получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал 94 уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта ввода объекта в эксплуатацию. В Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19 марта 2014 г., разъяснено, что одним из юридически значимых обстоятельств по делу о признании права собственности на самовольную постройку является установление того обстоятельства, что сохранение спорной постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, в частности права смежных землепользователей, правила застройки, установленные в муниципальном образовании, и т.д.
— п. 32 Обзора судебной практики ВС РФ от 14.11.2018 № 3/2018

Для Ковалёвой Т.П. это означает: отсутствие разрешения на строительство не лишает её возможности добиваться признания права собственности на гараж в порядке п. 3 ст. 222 ГК РФ при соблюдении трёх условий — наличие прав на участок, допускающих строительство; соответствие постройки установленным требованиям на день обращения в суд; отсутствие нарушения прав других лиц и угрозы жизни и здоровью. При этом суд должен проверить, предпринимала ли она меры к легализации постройки. Важно: сам по себе иск о признании права собственности не приостанавливает действие постановления о сносе — постановление оспаривается в порядке главы 22 КАС РФ (см. блоки 4, 5), а право собственности устанавливается в исковом порядке.

{16}

Это разъяснение прямо защищает Ковалёву Т.П.: отказ в признании права собственности при отсутствии вступившего в силу решения о сносе не препятствует повторному обращению с таким иском после устранения нарушений. Отсюда следует, что довод иска о параллельном решении вопроса о праве собственности не является основанием для автоматического признания постановления незаконным, но подтверждает наличие правового интереса в оспаривании сноса до разрешения вопроса о праве.

Вывод: довод иска о решении вопроса о признании права собственности сам по себе не подтверждает и не опровергает незаконность постановления — это разные производства. Право собственности на гараж может быть признано в порядке п. 3 ст. 222 ГК РФ при соблюдении трёх условий; отказ в таком иске при отсутствии решения о сносе не препятствует повторному обращению (п. 46 Постановления Пленума ВС РФ от 12.12.2023 № 44). Оспаривание постановления в порядке главы 22 КАС РФ и иск о признании права собственности следует вести параллельно, при этом оспаривание постановления обоснованно и необходимо для защиты от внесудебного сноса.

Последствия отказа либо удовлетворения иска: денежно-правовая защита (ст. 16, 1069 ГК РФ)

Гражданско-правовой слой спора: при признании постановления незаконным у Ковалёвой Т.П. возникает право на возмещение убытков, причинённых изданием незаконного акта органа местного самоуправления.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Статья 16 1 . Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации. (Дополнение статьей - Федеральный закон от 30.12.2012 № 302-ФЗ) Подраздел 2. Лица Глава 3. Граждане (физические лица) Статья 17. Правоспособность гражданина 1. Способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. 2. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. Статья 18. Содержание правоспособности граждан Граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать любые не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь права авторов произведений науки, литературы и искусства, изобретений и иных охраняемых законом результатов интеллектуальной деятельности; иметь иные имущественные и личные неимущественные права. Статья 19. Имя гражданина 1. Гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая. В случаях и в порядке, предусмотренных законом, гражданин может использовать псевдоним (вымышленное имя). 2. Гражданин вправе переменить свое имя в порядке, установленном законом.
— ст. 16 ГК РФ, п. 2

Для Ковалёвой Т.П. это означает: если постановление о сносе будет признано незаконным и к этому моменту ей уже причинены имущественные потери (например, расходы на уже начатый снос, на защиту права, иные убытки), они подлежат возмещению за счёт муниципального образования. Основанием является именно издание акта, не соответствующего закону.

Специальная деликтная норма закрепляет порядок возмещения такого вреда.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
— ст. 1069 ГК РФ

По этой норме вред возмещается за счёт казны муниципального образования, то есть ответчиком по иску о возмещении вреда будет муниципальное образование (городской округ), а не само должностное лицо. Важно: требование о возмещении убытков — самостоятельный гражданско-правовой иск, оно не входит в предмет административного дела по главе 22 КАС РФ и заявляется отдельно после вступления в силу решения о незаконности постановления.

При этом удовлетворение административного иска о незаконности сноса не предрешает исхода спора о праве собственности. Условия признания права собственности на самовольную постройку уточнены высшей судебной инстанцией.

Право собственности на самовольную постройку может быть признано за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведен (создан) объект, при одновременном соблюдении следующих условий: 16 – если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного объекта; – если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям; – если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (пункт 3 статьи 222 ГК РФ). При этом необходимо учитывать, что для целей признания права собственности самовольная постройка должна отвечать требованиям, установленным правилами землепользования и застройки, документации по планировке территории, обязательным требованиям к параметрам постройки, установленным на день обращения в суд (абзац четвертый пункта 2, абзац третий пункта 3 статьи 222 ГК РФ, пункты 4, 7 статьи 2 ГрК РФ).
— п. 39 Постановления Пленума ВС РФ от 12.12.2023 № 44

Для Ковалёвой Т.П. это означает: даже при признании постановления незаконным право собственности на гараж не возникает автоматически — оно признаётся судом в отдельном исковом производстве при одновременном наличии прав на участок, допускающих строительство, соответствии постройки требованиям на день обращения в суд и отсутствии угрозы жизни и здоровью. Если права на участок у Ковалёвой отсутствуют (участок не разграничен, без правоустанавливающих документов), первый из трёх критериев не выполнен, и в признании права собственности может быть отказано — в этом случае перспектива сводится к оспариванию постановления о сносе по процедурным и темпоральным основаниям (блоки 2, 3), а не к узаконению постройки.

Вывод: при удовлетворении административного иска Ковалёва Т.П. вправе в отдельном порядке взыскать с муниципального образования убытки, причинённые изданием незаконного постановления, за счёт казны городского округа (ст. 16, 1069 ГК РФ). Отказ в административном иске не лишает её права на оспаривание решения о сносе в исковом порядке о праве собственности, однако само по себе признание постановления незаконным не означает признания права собственности на гараж — такое признание требует соблюдения трёх условий п. 3 ст. 222 ГК РФ, включая наличие прав на участок, которое в данном деле не установлено.