Правомерно ли ходатайство инспектора об усилении административного надзора, если нарушений ограничений не было, а был только административный протокол за утерю паспорта?

Правомерно ли ходатайство инспектора об усилении надзора

Ходатайство об усилении (дополнении) административного надзора — это по закону не «произвольное» требование инспектора, а административный иск органа внутренних дел, который суд удовлетворяет только при наличии предусмотренных Законом оснований. Само право ОВД обратиться с таким заявлением бесспорно:

С заявлением об установлении административного надзора вправе обратиться исправительное учреждение или орган внутренних дел; о продлении административного надзора и о дополнении ранее установленных административных ограничений – орган внутренних дел; о досрочном прекращении или частичной отмене административных ограничений – орган внутренних дел, поднадзорное лицо или его представитель (статья 6 Закона, части 1–3, 7, 8 статьи 270 КАС РФ).
— п. 12 Постановления Пленума ВС РФ № 15 от 16.05.2017

Поэтому тот факт, что инспектор подал ходатайство, сам по себе законен — вопрос лишь в том, достаточно ли приведённых им оснований. Обратиться с заявлением ОВД вправе; но «усилить» надзор можно только по основаниям, установленным ст. 4 и ст. 7 Закона.

Материальное условие дополнения ограничений закреплено в ч. 3 ст. 4 Закона — она прямо указывает, что учитываются сведения об образе жизни, поведении и соблюдении ограничений:

Суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения.
— ч. 3 ст. 4 ФЗ № 64-ФЗ от 06.04.2011

Эта норма разбивает доводы инспектора на две части. Соблюдение уже установленных ограничений (запрет выезда, запрет посещения питейных заведений, нахождение дома с 6 до 22) — это обстоятельство «за» поднадзорного; вы их не нарушали, и именно «соблюдение административных ограничений» закон называет критерием оценки. А привлечение к ответственности по ст. 19.16 КоАП — это отдельный факт, который может учитываться как характеристика поведения, но он не тождествен нарушению ограничений надзора.

Разграничение «нарушения ограничений надзора» и «иного административного правонарушения» прямо следует из ст. 11 Закона, которая увязывает ответственность именно с несоблюдением ограничений и невыполнением обязанностей надзора:

1. В случае несоблюдения установленных судом административных ограничений или невыполнения обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, поднадзорное лицо несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   — ч. 3 ст. 11 ФЗ № 64-ФЗ от 06.04.2011

Утрата паспорта — это несоблюдение правил хранения документа (ст. 19.16 КоАП), а не ограничения или обязанности, установленной судом по надзору. Обязанность «хранить паспорт» суд в рамках надзора не возлагает: ст. 4 и ст. 11 Закона такой обязанности не содержат. Значит, по буквальному смыслу норм утрата паспорта не является «нарушением надзора», и ссылка инспектора именно на «нарушение надзора» несостоятельна. Однако это не исключает, что правонарушение по ст. 19.16 могло быть учтено судом как характеристика поведения — об этом в следующем блоке.

Вывод: право обратиться с ходатайством у инспектора есть (ч. 2 ст. 270 КАС РФ, п. 12 Пленума ВС № 15 от 16.05.2017), но само по себе оно правомерно лишь формально. Удовлетворение ходатайства закон связывает с основаниями и с оценкой поведения (ч. 3 ст. 4 Закона). Утрата паспорта не является неисполнением ограничений надзора, поэтому довод инспектора о «нарушении надзора» юридически несостоятелен; возражения по существу заявляются в судебном заседании, где бремя доказывания лежит на ОВД.

Какой критерий «количества» нарушений нужен для усиления надзора

Даже если считать утрату паспорта административным правонарушением, для усиления надзора одного такого факта недостаточно — Закон требует «серийности» и квалифицированного состава. Пункт 4 ст. 7 Закона перечисляет, какие именно правонарушения могут служить основанием, и называет их количественный порог:

1. совершения поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления, и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность, и (или) административных правонарушений, предусмотренных частью 7 статьи 11.5, и (или) статьей 11.9, и (или) статьей 12.8, и (или) статьей 12.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
   — п. 4 ст. 7 ФЗ № 64-ФЗ от 06.04.2011

Это ключ к вашей защите. Ст. 19.16 КоАП (утрата паспорта) относится к правонарушениям против порядка управления — формально она могла бы попасть в эту категорию, НО закон требует «двух и более» таких правонарушений в течение одного года. Если у вас это единственное привлечение (или даже несколько, но менее двух за год), порог не достигнут, и основание по п. 4 ст. 7 отсутствует. Кроме того, ст. 7 говорит о продлении надзора, но тот же критерий Пленум распространяет и на дополнение ограничений.

Разъяснение о необходимом количестве и порядке подсчёта даёт Пленум:

При рассмотрении дела об административном надзоре в связи с совершением лицом, в отношении которого может быть установлен административный надзор, соответствующих административных правонарушений, надлежит исходить из того, что для установления, продления административного надзора либо дополнения ранее установленных административных ограничений необходимо наличие фактов совершения лицом двух и более административных правонарушений в течение одного года, подтвержденных вступившими в законную силу постановлениями о привлечении к административной ответственности. Данный срок подлежит исчислению со дня совершения первого административного правонарушения.
— п. 20 Постановления Пленума ВС РФ № 15 от 16.05.2017

Пленум прямо распространяет это правило на «дополнение ранее установленных административных ограничений» — то есть на вашу ситуацию. Требуются: (1) минимум два правонарушения; (2) за один год, считая со дня первого; (3) подтверждённые вступившими в силу постановлениями. Одно правонарушение (утрата паспорта) этого порога не образует.

Существенна и оговорка о «сгорании» наказания: если годовои срок, в течение которого лицо считается подвергнутым наказанию, истёк, правонарушение вообще выпадает из учёта:

В случае, если на момент рассмотрения дела об административном надзоре истек срок, указанный в статье 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в период которого лицо считается подвергнутым административному наказанию по одному или нескольким административным правонарушениям, исключается возможность учета такого административного правонарушения в качестве основания установления или продления административного надзора либо дополнения ранее установленных административных ограничений.
— п. 20 Постановления Пленума ВС РФ № 15 от 16.05.2017

Срок «подвергнутости» наказанию определяется ст. 4.6 КоАП:

1. Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления
   — ч. 1 ст. 4.6 КоАП РФ

Практический смысл для вас: если постановление об утрате паспорта вступило в силу, оно «работает» как отягчающий факт для надзора только в течение года со дня окончания его исполнения. Если с момента исполнения прошёл год (или вы обжаловали и постановление ещё не вступило в силу) — учитывать его как основание для усиления нельзя. А если постановление по ст. 19.16 не вступило в законную силу, оно тем более не может быть положено в основу усиления (требуются постановления, «вступившие в законную силу»).

Вывод: одного привлечения по ст. 19.16 КоАП недостаточно для усиления надзора. Закон и Пленум требуют двух и более правонарушений за год, подтверждённых вступившими в силу постановлениями (п. 4 ст. 7 Закона, п. 20 Пленума ВС № 15 от 16.05.2017). Отсутствие второго правонарушения, истечение годичного срока по ст. 4.6 КоАП или невступление постановления в силу — самостоятельные основания возражать против ходатайства. Это ваша опорная позиция для суда; бремя доказывания обратного (что основание есть) — на инспекторе.

Что усиление надзора НЕ является наказанием за утрату паспорта

Важный аргумент «в вашу пользу» — это разная природа двух мер. Утрата паспорта уже наказана по ст. 19.16 КоАП; усиление надзора не может служить вторым наказанием за то же самое.

Пленум подчёркивает профилактическую, а не карательную природу ограничений:

Исходя из изложенного административное ограничение не является 1 наказанием за совершение преступления и (или) правонарушения, а представляет собой меру, направленную на предотвращение повторного совершения преступлений и (или) иных правонарушений лицами, имеющими судимость за определенные виды преступлений, предусмотренные Законом, посредством осуществления административного надзора (пункт 5 части 3 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ, Кодекс), статья 2 Закона).
— п. 1 Постановления Пленума ВС РФ № 15 от 16.05.2017

Поэтому если инспектор обосновывает ходатайство по сути «наказанием» за утрату паспорта, это подмена цели: административное ограничение — не санкция за конкретное правонарушение, а мера предотвращения новых преступлений. Она должна опираться на сведения об образе жизни и рисках, а не дублировать уже назначенное по ст. 19.16 наказание.

Само наказание за утрату паспорта — отдельный состав против порядка управления:

Умышленные уничтожение или порча документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта), либо небрежное хранение документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта), повлекшее утрату документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта), - (В редакции Федерального закона от 21.12.2013 № 376-ФЗ) влечет предупреждение или наложение административного
— ст. 19.16 КоАП РФ

То есть утрата паспорта «исчерпывается» предупреждением или штрафом по ст. 19.16 КоАП и не создаёт автоматического основания для усиления надзора. Это подтверждает ваш тезис: «потеря паспорта — отдельная история».

Вывод: усиление надзора не является наказанием за утрату паспорта — это профилактическая мера (п. 1 Пленума ВС № 15 от 16.05.2017). За утрату паспорта вы уже привлечены по ст. 19.16 КоАП; использовать это же деяние как повод «усилить» надзор нельзя, если отсутствуют самостоятельные основания по ст. 4 и 7 Закона и характеристики образа жизни. В суде ссылайтесь на несовпадение целей: наказание за паспорт уже применено, а надзор должен преследовать профилактическую цель, а не быть второй карой.

Процедура: как рассматривается ходатайство и как возражать

Дело об усилении надзора рассматривает районный суд по месту осуществления надзора, с обязательным вашим участием, извещением прокурора, а бремя доказывания лежит на инспекторе.

Заявление органа внутренних дел — по ст. 270 КАС РФ:

Административное исковое заявление о продлении административного надзора и административное исковое заявление о дополнении ранее установленных административных ограничений подаются в суд органом внутренних дел. 3. Административное исковое заявление о досрочном прекращении административного надзора и административное исковое заявление о частичной отмене административных ограничений могут подаваться в суд органом внутренних дел или поднадзорным лицом либо его представителем. 4. Прокурор в порядке, установленном частью 1 статьи 39 настоящего Кодекса, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. 5. Административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения. Административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, подается в суд по месту жительства, месту пребывания или месту фактического нахождения этого лица. (В редакции Федерального закона от 28.05.2017 № 102-ФЗ) 6.
— ч. 2 ст. 270 КАС РФ

Дело рассматривается по правилам ст. 272 КАС РФ, где распределено бремя доказывания и порядок извещения:

1. Обязанность доказывания обстоятельств, приведенных в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, лежит на лице, обратившемся с таким заявлением. 3. О времени и месте рассмотрения административного дела суд извещает лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора. 4. Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенного представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случая, если явка такого представителя будет признана судом обязательной. 5. Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенных поднадзорного лица и представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случаев, если явка таких лица и (или) представителя будет признана судом обязательной. 6.
   — ч. 2 ст. 272 КАС РФ

Из этих норм для вас важны три процессуальных следствия: (1) именно инспектор обязан доказать основания для усиления; (2) вас должны известить о заседании, и вы вправе давать объяснения, представлять доказательства соблюдения ограничений (справки, характеристики, отметки о явке); (3) прокурор извещается, и его позиция тоже учитывается.

Отдельно — о пределах усмотрения суда при решении вопроса:

1. При разрешении административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений суд не связан изложенным в административном исковом заявлении мнением о сроке установления административного надзора и (или) видах административных ограничений, предлагаемых к установлению, и с учетом конкретных обстоятельств административного дела может установить иные предусмотренные федеральным законом виды ограничений, а также иные сроки в пределах, установленных федеральным законом.
   — ч. 8 ст. 272 КАС РФ

Суд не связан требованиями инспектора: даже если он найдёт основание, он может установить иные, менее обременительные ограничения или их не менять, руководствуясь конкретными обстоятельствами и поведением. Это значит, что ваши доводы о безупречном соблюдении существующих ограничений имеют прямой правовой вес.

Вывод: ходатайство рассматривается районным судом по месту надзора в порядке гл. 29 КАС РФ (ст. 270, 272 КАС РФ). Вас обязаны известить и обеспечить возможность возражать; бремя доказывания оснований — на инспекторе (ч. 2 ст. 272 КАС РФ). Суд не связан объёмом требований инспектора (ч. 8 ст. 272 КАС РФ), поэтому представляйте доказательства соблюдения ограничений и настаивайте, что оснований для усиления нет.

Если суд всё же усилит надзор: обжалование и сроки

Решение суда об установлении, продлении или дополнении ограничений — это решение по административному делу, и оно подлежит апелляционному обжалованию. Срок на подачу апелляционной жалобы установлен ч. 1 ст. 298 КАС РФ:

1. Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, если иные сроки не установлены настоящим Кодексом. 2. Апелляционные жалоба, представление на решение суда по административному делу об оспаривании закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования, об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования могут быть поданы в течение десяти дней со дня принятия решения суда в окончательной форме. (В редакции федеральных законов от 05.12.2017 № 380-ФЗ, от 08.08.2024 № 232-ФЗ) 3. Апелляционные жалоба, представление на решение суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, принятого избирательной комиссией, либо нормативного правового акта по вопросам реализации избирательных прав и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, которые регулируют отношения, связанные с данной избирательной кампанией, кампанией референдума, по делу о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, могут быть поданы в течение пяти дней со дня принятия судом решения. 3 1 .
   — ч. 1 ст. 298 КАС РФ

Срок составляет один месяц со дня принятия решения в окончательной форме. По делам об административном надзоре решение изготавливается в мотивированной форме в день принятия; если вы пропустили месячный срок по уважительной причине (неполучение копии, болезнь), можно заявить ходатайство о восстановлении срока, приложив подтверждающие документы.

Для обжалования в апелляции вы можете повторить доводы: отсутствие необходимого количества правонарушений (п. 4 ст. 7 Закона и п. 20 Пленума), неправильную оценку соблюдения ограничений (ч. 3 ст. 4 Закона), подмену профилактической цели наказанием (п. 1 Пленума).

Вывод: если суд дополнит ограничения, решение обжалуется в апелляционном порядке (главы 29 и 34 КАС РФ) в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме (ч. 1 ст. 298 КАС РФ). При пропуске срока заявляйте о его восстановлении. Процессуально ваша позиция в апелляции — те же аргументы: отсутствие оснований по п. 4 ст. 7 Закона и соблюдение действующих ограничений. Подсудность во всех блоках одинакова: районный суд по месту осуществления надзора, далее — судебная коллегия краевого суда.

Какими доказательствами подтверждается ваша позиция

Исход дела об административном надзоре зависит от доказательств, а обязанность доказывания обстоятельств, приведённых в административном исковом заявлении, лежит на органе внутренних дел:

1. Обязанность доказывания обстоятельств, приведенных в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, лежит на лице, обратившемся с таким заявлением. 3. О времени и месте рассмотрения административного дела суд извещает лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора. 4. Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенного представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случая, если явка такого представителя будет признана судом обязательной. 5. Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенных поднадзорного лица и представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случаев, если явка таких лица и (или) представителя будет признана судом обязательной. 6.
   — ч. 2 ст. 272 КАС РФ

Это значит, что именно инспектор должен доказать наличие основания для усиления (два и более правонарушения за год, вступившие в силу постановления, даты). Ваша задача — не доказывать «отсутствие», а представить суду документы, подтверждающие образ жизни и соблюдение ограничений, которые суд обязан оценить по ч. 3 ст. 4 Закона:

Суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения.
— ч. 3 ст. 4 ФЗ № 64-ФЗ от 06.04.2011

Практически вам следует подготовить: выписку/отметки ОВД о своевременной явке на регистрацию, справку органа внутренних дел об отсутствии нарушений установленных ограничений; копию постановления по ст. 19.16 КоАП с датой вступления в силу; сведения об исполнении (оплате/предупреждении) и дате окончания исполнения — это прямо влияет на применение ст. 4.6 КоАП и п. 20 Пленума. Все документы стоит приобщить через суд, заявив ходатайство, если их у вас ещё нет.

Вывод: поскольку бремя доказывания оснований возложено на инспектора (ч. 2 ст. 272 КАС РФ), ваша процессуальная задача — предъявить суду доказательства безупречного соблюдения ограничений и порочности основания (единственное правонарушение/истечение срока по ст. 4.6 КоАП/невступление постановления в силу). Совпадение всех процессуальных рамок дела: районный суд по месту надзора, возможное обжалование — в судебную коллегию краевого суда в течение месяца.

Ветвление по состоянию судимости и срока надзора

Административный надзор возможен только при непогашенной (неснятой) судимости — это условие охватывается ст. 3 ФЗ № 64-ФЗ, на которую опирается механизм дополнения ограничений. От состояния судимости и от того, истёк ли срок надзора, напрямую зависит исход ходатайства.

Если судимость не погашена и не снята, а срок надзора не истёк — суд сохраняет право применить механизм ч. 3 ст. 4 и ст. 7 Закона, и спор сводится к наличию/отсутствию основания (порог «двух и более» правонарушений, разобранный выше):

Суд в течение срока административного надзора на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя с учетом сведений об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, а также о соблюдении им административных ограничений может частично отменить административные ограничения или на основании заявления органа внутренних дел может дополнить ранее установленные поднадзорному лицу административные ограничения.
— ч. 3 ст. 4 ФЗ № 64-ФЗ от 06.04.2011

Если же судимость погашена или снята либо установленный судом срок административного надзора истёк — надзор прекращается, и оснований для его «усиления» не остаётся вовсе: дополнять ограничения можно только «в течение срока административного надзора» (ч. 3 ст. 4 Закона). В этом случае ходатайство инспектора подлежит отклонению независимо от любых административных правонарушений.

Вывод: если судимость не погашена и срок надзора не истёк — позиция строится на отсутствии основания (одно правонарушение, истёкший годичный срок по ст. 4.6 КоАП, соблюдение ограничений). Если судимость погашена/снята либо срок надзора истёк — надзор прекращается, и ходатайство об усилении должно быть отклонено безусловно, так как дополнять ограничения допустимо только в течение срока надзора (ч. 3 ст. 4 Закона).