Правомерен ли отказ избирательной комиссии в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума об отзыве главы района, если с момента выборов прошло семь месяцев?

Правомерен ли отказ в регистрации: вопрос об отзыве главы не может быть вынесен на местный референдум

Инициативная группа, как следует из ходатайства, предлагала вынести на голосование вопрос «Согласны ли Вы отозвать А. В. Смирнова с должности главы Заречного района?». По своему содержанию это вопрос об освобождении конкретного должностного лица местного самоуправления от занимаемой должности.

Закон прямо ограничивает круг вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум. Прежде всего на такой референдум могут выноситься только вопросы местного значения:

1. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. 4. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. (В редакции Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ) 5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. 6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. 7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. 8.
   — п. 3 ст. 12 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Кроме того, пункт 8 статьи 12 ФЗ № 67-ФЗ содержит закрытый перечень вопросов, которые на местный референдум выноситься не могут. К ним относятся в том числе вопросы об освобождении от должности должностных лиц:

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
— подп. «в» п. 8 ст. 12 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Также запрещён вынос на местный референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
— подп. «а» п. 8 ст. 12 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Предлагаемая формулировка «Согласны ли Вы отозвать… с должности главы Заречного района» — это, по существу, вопрос об освобождении конкретного лица от должности выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования). Такой вопрос прямо подпадает под запрет подпункта «в» пункта 8 статьи 12 ФЗ № 67-ФЗ, а в части досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица — и под смысл подпункта «а» того же пункта.

Запрет является исчерпывающим и не может быть дополнен, однако он действует в обе стороны: иные ограничения не допускаются, но и установленный запрет безусловен:

1. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.
   — п. 9 ст. 12 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Вывод: предложенный вопрос об отзыве главы района с должности в принципе не может быть предметом местного референдума, поэтому решение избирательной комиссии (действующей как комиссия референдума) об отказе в регистрации инициативной группы по данному основанию правомерно.

Порядок регистрации инициативной группы и основание для отказа

Порядок выдвижения инициативы местного референдума установлен статьёй 36 ФЗ № 67-ФЗ. Для местного референдума инициативная группа должна насчитывать не менее 10 человек; в настоящем случае группа состояла из 15 человек, то есть численный порог соблюдён:

1. Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума.
   — п. 1 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Инициативная группа обращается с ходатайством именно в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения действует в качестве комиссии референдума:

1. Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.
   — п. 2 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором принято решение о выдвижении инициативы; приложенные группой протокол, список членов и список уполномоченных представителей в целом соответствуют требованиям закона:

1. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. 5. Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный орган субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; (В редакции федеральных законов от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 14.03.2022 № 60-ФЗ) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. 6. Законодательный орган субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
   — п. 4 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Однако наличие формально полного пакета документов не устраняет главного препятствия: комиссия обязана проверить ходатайство и документы на соответствие закону и при несоответствии — отказать в регистрации:

1. Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный орган субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; (В редакции федеральных законов от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 14.03.2022 № 60-ФЗ) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.
   — п. 5 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Регистрация инициативной группы производится только после того, как представительный орган муниципального образования признает, что вопрос отвечает требованиям статьи 12 ФЗ № 67-ФЗ:

1. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным органом субъекта Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона.
   — п. 8 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Поскольку предлагаемый вопрос (об отзыве главы с должности) противоречит статье 12 ФЗ № 67-ФЗ, у комиссии не было законных оснований направить ходатайство в представительный орган и затем регистрировать группу. Отказ, основанный на несоответствии вопроса требованиям статьи 12, правомерен.

Вывод: семимесячный срок после выборов сам по себе не является самостоятельным основанием отказа — институт отзыва/референдума не ставится в зависимость от этого срока федеральным законом (такой срок мог бы устанавливаться только уставом муниципального образования или законом субъекта по п. 3 ст. 13 ФЗ № 67-ФЗ). Решающим и достаточным основанием отказа здесь выступает именно недопустимость вопроса, а не нарушение срока или комплектность документов.

Отзыв выборного должностного лица: отдельная форма волеизъявления, а не предмет референдума

Отзыв главы муниципального образования (выборного должностного лица местного самоуправления) в законодательстве выделен в самостоятельную форму прямого волеизъявления населения, отличную от местного референдума. На это прямо указывает подпункт 5 части 1 статьи 17 ФЗ № 131-ФЗ, различающий «местный референдум» и «голосование по отзыву» выборного должностного лица:

1. организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
   — подп. 5 ч. 1 ст. 17 ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ

Конституция РФ также относит отзыв и иные формы к числу форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, не смешивая их с референдумом:

1. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
   — ст. 130 Конституции РФ, п. 2

Таким образом, желание группы добиться отзыва главы Заречного района могло быть реализовано не путём местного референдума, а исключительно через процедуру голосования по отзыву, основания и порядок которой устанавливаются уставом муниципального образования (ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ). Попытка «перевести» вопрос об отзыве в плоскость референдума юридически некорректна: статьи 12, 36 ФЗ № 67-ФЗ такой перенос не допускают.

Вывод: правовая форма для отзыва главы — голосование по отзыву (по уставу муниципального образования), а не местный референдум. Поэтому отказ избирательной комиссии в регистрации инициативной группы референдума по вопросу об отзыве с должности является правомерным.

Возможность и порядок судебного обжалования отказа (если группа не согласна)

Если инициативная группа или её члены считают отказ неправомерным, они вправе оспорить решение комиссии в суде. Право на такое оспаривание прямо закреплено в КАС РФ:

1. Избиратели, участники референдума вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие избирательные права этих граждан или их право на участие в референдуме.
   — п. 1 ст. 239 КАС РФ

Такие дела относятся к административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (пункт 6 части 2 статьи 1 КАС РФ) и рассматриваются в порядке главы 24 КАС РФ. Вместе с тем перспектива такого оспаривания в данном случае неблагоприятна для группы: как показано выше, вопрос об отзыве главы с должности прямо запрещён подпунктом «в» пункта 8 статьи 12 ФЗ № 67-ФЗ, поэтому решение комиссии об отказе соответствует закону и, скорее всего, не будет признано незаконным.

Кроме того, сам отказ не лишает жителей возможности добиваться отзыва: правомерный путь — инициирование голосования по отзыву выборного должностного лица в порядке, предусмотренном уставом Заречного района и статьёй 24 ФЗ № 131-ФЗ, а не повторное обращение в комиссию референдума с той же по смыслу формулировкой вопроса (повторяющийся по смыслу вопрос вообще не может выноситься на референдум в течение срока, установленного законом субъекта или уставом муниципального образования, — п. 3 ст. 13 ФЗ № 67-ФЗ).

Вывод: отказ комиссии правомерен, обжалование в суд — в порядке главы 24 КАС РФ (административные дела о защите права на участие в референдуме), однако перспектива удовлетворения такого иска крайне низкая; действенный способ достичь цели — процедура отзыва по уставу муниципального образования.

Денежные последствия отказа и доказательства надлежащего оформления

Отказ в регистрации инициативной группы референдума не порождает каких-либо денежных обязательств и компенсационных выплат: ФЗ № 67-ФЗ не предусматривает возмещения расходов членов инициативной группы при отказе в регистрации. Финансовое обеспечение референдума возникает только в связи с его назначением и проведением (организационное и материально-техническое обеспечение — через органы местного самоуправления по подп. 5 ч. 1 ст. 17 ФЗ № 131-ФЗ), а здесь референдум назначен не был. Таким образом, у группы не возникает ни права на возврат каких-либо расходов за счёт бюджета, ни обязанности что-либо уплачивать вследствие отказа.

Что касается доказательственной стороны, то соблюдение группой формальных требований подтверждается самим комплектом документов, приложенных к ходатайству:

1. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. 5. Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный орган субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; (В редакции федеральных законов от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 14.03.2022 № 60-ФЗ) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. 6. Законодательный орган субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
   — п. 4 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Соответствие ходатайства закону проверяется комиссией на предмет возможности вынесения вопроса, что и стало основанием отказа в силу недопустимости вопроса:

1. Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный орган субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; (В редакции федеральных законов от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 14.03.2022 № 60-ФЗ) в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.
   — п. 5 ст. 36 ФЗ от 12.06.2002 № 67-ФЗ

Для возможного судебного оспаривания ключевыми доказательствами будут текст ходатайства с формулировкой вопроса и решение комиссии об отказе; именно сопоставление этих двух документов с подп. «в» п. 8 ст. 12 ФЗ № 67-ФЗ является определяющим.

Вывод: денежных обязательств или компенсаций отказ не порождает; доказательственная база для оценки правомерности отказа сводится к тексту ходатайства с формулировкой вопроса и решению комиссии, со ссылкой на запрет подп. «в» п. 8 ст. 12 ФЗ № 67-ФЗ.