Отказывают в выдаче временного удостоверения личности при замене паспорта из-за смены фамилии: законно ли это и как оспорить?

Право на временное удостоверение личности при замене паспорта: есть ли условие о сроке более 5 дней

Основание и условия выдачи временного удостоверения установлены пунктом 17 Положения о паспорте гражданина РФ:

До оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации временное удостоверение личности, форма которого устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации
— п. 17 Положения о паспорте, утв. Постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 828

Ключевые слова здесь — «по его просьбе». Закон устанавливает не срок оформления как условие, а два требования: (1) паспорт ещё не оформлен и (2) гражданин обратился с просьбой о выдаче временного удостоверения. Никакого порога «5 дней» норма не содержит.

Этот же порядок конкретизирован в Административном регламенте МВД (приказ от 13.11.2017 № 851):

Временное удостоверение личности выдается гражданину при его личном посещении подразделения по вопросам миграции. 119.2. Временное удостоверение личности выдается после установления личности гражданина и подтверждения наличия у него гражданства Российской Федерации, а при обращении гражданина с заявлением об утрате или похищении паспорта - после подтверждения факта выдачи утраченного или похищенного паспорта. 119.3. Выдаваемые гражданам временные удостоверения личности регистрируются в журнале учета временных удостоверений личности гражданина Российской Федерации (приложение № 7 к Административному регламенту). 119.4. Временное удостоверение личности в случае, предусмотренном пунктом 141 Административного регламента, выдается гражданину без заявления о выдаче (замене) паспорта. 119.5. Максимальный срок оформления временного удостоверения личности - 10 минут.
— п. 119.1 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 13.11.2017 № 851

Из пунктов 119.1–119.5 видно, что временное удостоверение выдаётся при личном посещении подразделения по вопросам миграции после установления личности и подтверждения гражданства; выдаётся оно без заявления о выдаче (замене) паспорта (п. 119.4), а максимальный срок его оформления — 10 минут (п. 119.5). То есть удостоверение по своей природе — документ немедленного изготовления, и увязывать его с длительностью оформления паспорта (даже с 4 днями) закон не позволяет.

Здесь же важно проверить тезис о сроках, которым сотрудник обосновал отказ. Регламентный срок оформления паспорта:

Срок оформления паспорта не должен превышать 5 рабочих дней со дня приема территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации документов от гражданина либо из многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 15.07.2021 № 1205) Абзац. (Утратил силу - Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2021 № 1205) В случае представления заявления о выдаче (замене) паспорта по форме, установленной Министерством внутренних дел Российской Федерации, и личной фотографии в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" паспорт оформляется в указанные сроки после личного обращения заявителя в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации и представления паспорта, подлежащего замене, документов, указанных в абзацах третьем и шестом пункта 11 и абзаце пятом пункта 13 настоящего Положения, и личных фотографий.
— п. 16 Положения о паспорте, утв. Постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 828

Иными словами, «через 4 дня» — это не основание для отказа, а нормативный срок (не более 5 рабочих дней). Сотрудник, назвав 4 дня, фактически сослался на срок, который по закону вообще не влияет на право получить временное удостоверение.

Дополнительная гарантия на период оформления — справка о приёме документов:

После принятия заявления о выдаче (замене) паспорта, сотрудником, ответственным за прием документов, или работником многофункционального центра гражданину сообщается о дате получения оформленного паспорта и возвращения поданных личных документов, а также по желанию гражданина выдается справка о приеме документов для оформления паспорта в произвольной форме. 109. Максимальный срок приема документов для оформления паспорта - 15 минут. 11. Размещение информации о порядке предоставления государственной услуги в помещении многофункционального центра осуществляется в соответствии с соглашением, заключенным между многофункциональным центром и территориальным органом МВД России на региональном уровне с учетом требований к информированию, установленных настоящим Административным регламентом. 110. При обращении гражданина в многофункциональный центр и при наличии технической возможности заявление о выдаче (замене) паспорта работником многофункционального центра заполняется с применением программных средств, использующих технологию автоматизированного формирования и распознавания машиночитаемой информации.
— п. 108 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 13.11.2017 № 851

Пункт 108 даёт заявителю право по желанию получить справку о приёме документов — это подтверждает факт сдачи паспорта и подачи документов, что важно и для последующей жалобы, и для ситуаций, когда личность нужно подтвердить.

Вывод: правило «временное удостоверение выдают, только если срок оформления паспорта больше 5 дней» в законодательстве отсутствует — оно придумано сотрудником. Право на временное удостоверение возникает у гражданина по его просьбе до оформления нового паспорта (п. 17 Положения № 828, цитата выше), а порядок и срок его выдачи (не более 10 минут) прямо урегулированы п. 119.1–119.5 Регламента МВД № 851. Отказ со ссылкой на «срок 5 дней» неправомерен.

Зависит ли право на удостоверение от причины замены и от того, как считают срок

Право на временное удостоверение не поставлено ни в зависимость от причины замены паспорта, ни в зависимость от способа исчисления срока. Основания замены перечислены в пункте 12 Положения о паспорте. Смена фамилии при заключении брака — это прямо названное основание замены («изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества»). Пункт 17 Положения, устанавливающий выдачу временного удостоверения (цитата > До оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации временное удостоверение личности, форма которого устанавливается Министерством внутренних дел Российской Федерации

— п. 17 Положения о паспорте, утв. Постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 828), оговорок по видам оснований не содержит вовсе — значит, при замене по смене фамилии удостоверение положено так же, как по любому другому основанию.

Различие в правовых последствиях есть лишь по размеру госпошлины и по самому факту утраты бланка: за обычную замену (в том числе по смене фамилии) платится 300 рублей, а за выдачу взамен утраченного или пришедшего в негодность — 1500 рублей:

1. за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации - 300 рублей; (В редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 221-ФЗ) 18) за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации взамен утраченного или пришедшего в негодность - 1 500 рублей; (В редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 221-ФЗ) 19) за государственную регистрацию договора о залоге транспортных средств, включая выдачу свидетельств, - 1 600 рублей; (В редакции федеральных законов от 02.11.2013 № 306-ФЗ; от 21.07.2014 № 221-ФЗ) 20) за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации договора о залоге транспортных средств взамен утраченного или пришедшего в негодность - 800 рублей;
   — подп. 17, 18 п. 1 ст. 333.33 НК РФ

Поэтому «причина замены» влияет только на госпошлину и на процедуру, но не на право получить временное удостоверение. Что касается исчисления срока: право на удостоверение (п. 17 Положения) вообще не привязано к какому-либо сроку — оно возникает с момента сдачи паспорта до оформления нового, независимо от того, как считать дни.

Дополнительно уточню развилку по месту подачи документов, влияющую на практику и сроки. Согласно п. 10 Положения № 828 выдача и замена паспортов производятся «по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения». Здесь возможны два сценария:

• Если документы поданы по месту жительства (постоянная регистрация в этом же регионе) — паспорт оформляется в общем порядке, срок не превышает 5 рабочих дней (п. 16 Положения, цитата > Срок оформления паспорта не должен превышать 5 рабочих дней со дня приема территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации документов от гражданина либо из многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 15.07.2021 № 1205) Абзац. (Утратил силу - Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2021 № 1205) В случае представления заявления о выдаче (замене) паспорта по форме, установленной Министерством внутренних дел Российской Федерации, и личной фотографии в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" паспорт оформляется в указанные сроки после личного обращения заявителя в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации и представления паспорта, подлежащего замене, документов, указанных в абзацах третьем и шестом пункта 11 и абзаце пятом пункта 13 настоящего Положения, и личных фотографий.

— п. 16 Положения о паспорте, утв. Постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 828), а временное удостоверение выдаётся по просьбе немедленно (срок оформления — до 10 минут, п. 119.5 Регламента, цитата > Временное удостоверение личности выдается гражданину при его личном посещении подразделения по вопросам миграции. 119.2. Временное удостоверение личности выдается после установления личности гражданина и подтверждения наличия у него гражданства Российской Федерации, а при обращении гражданина с заявлением об утрате или похищении паспорта - после подтверждения факта выдачи утраченного или похищенного паспорта. 119.3. Выдаваемые гражданам временные удостоверения личности регистрируются в журнале учета временных удостоверений личности гражданина Российской Федерации (приложение № 7 к Административному регламенту). 119.4. Временное удостоверение личности в случае, предусмотренном пунктом 141 Административного регламента, выдается гражданину без заявления о выдаче (замене) паспорта. 119.5. Максимальный срок оформления временного удостоверения личности - 10 минут.
— п. 119.1 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 13.11.2017 № 851). Оговорка сотрудника про «4 дня» здесь тем более несостоятельна.

• Если документы поданы по месту пребывания или по месту фактического обращения (другой регион, где нет постоянной регистрации) — оформление паспорта может требовать проверки сведений и занимает больше времени, но это также не лишает права на временное удостоверение: п. 17 Положения и п. 119 Регламента не различают эти случаи. Временное удостоверение выдаётся при личном посещении подразделения по вопросам миграции после установления личности и подтверждения гражданства.

Вывод: ни причина замены (смена фамилии), ни порядок отсчёта срока (рабочие или календарные дни), ни место подачи документов (по месту жительства, пребывания или обращения) не лишают заявительницу права на временное удостоверение. Единственный «срочный» показатель, который здесь действительно установлен, — срок оформления самого паспорта (не более 5 рабочих дней, п. 16 Положения № 828, цитата > Срок оформления паспорта не должен превышать 5 рабочих дней со дня приема территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации документов от гражданина либо из многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 15.07.2021 № 1205) Абзац. (Утратил силу - Постановление Правительства Российской Федерации от 15.07.2021 № 1205) В случае представления заявления о выдаче (замене) паспорта по форме, установленной Министерством внутренних дел Российской Федерации, и личной фотографии в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" паспорт оформляется в указанные сроки после личного обращения заявителя в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации и представления паспорта, подлежащего замене, документов, указанных в абзацах третьем и шестом пункта 11 и абзаце пятом пункта 13 настоящего Положения, и личных фотографий.

— п. 16 Положения о паспорте, утв. Постановлением Правительства РФ от 08.07.1997 № 828), но он — гарантия для гражданина, а не условие для выдачи удостоверения. Размер госпошлины при замене по смене фамилии составляет 300 рублей (подп. 17 п. 1 ст. 333.33 НК РФ).

Последствия проживания без паспорта и риск ответственности

Отказ выдать временное удостоверение создаёт для заявительницы риск, но не потому, что она обязана иметь этот документ, а потому, что обязанность иметь паспорт установлена, а ответственность наступает за проживание без него:

Проживание по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении гражданина Российской Федерации, обязанного иметь документ, удостоверяющий личность гражданина (паспорт), без документа, удостоверяющего личность гражданина (паспорта), или по недействительному документу, удостоверяющему личность гражданина (паспорту), - влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей. 2. Нарушение, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, совершенное в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, - влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. (Статья в редакции Федерального закона от 21.12.2013 № 376-ФЗ)
— ч. 1 ст. 19.15 КоАП РФ

Обратите внимание на конструкцию нормы: наказание влечёт проживание без документа, удостоверяющего личность, либо по недействительному документу. Сданный на замену паспорт становится недействительным, поэтому в период до получения нового паспорта у гражданина действительно нет действующего документа. Именно временное удостоверение (п. 17 Положения № 828, п. 119 Регламента) и должно закрывать этот разрыв — его отсутствие создаёт риск привлечения к ответственности по ст. 19.15 КоАП РФ.

Здесь и лежит практический смысл требования. Отсутствие у заявительницы временного удостоверения — прямое следствие неправомерного отказа; именно поэтому при обжаловании следует одновременно просить о выдаче удостоверения и ссылаться на недопустимость ответственности за проживание без документа в период оформления паспорта. Дополнительно рекомендуется получить справку о приёме документов (п. 108 Регламента, цитата > После принятия заявления о выдаче (замене) паспорта, сотрудником, ответственным за прием документов, или работником многофункционального центра гражданину сообщается о дате получения оформленного паспорта и возвращения поданных личных документов, а также по желанию гражданина выдается справка о приеме документов для оформления паспорта в произвольной форме. 109. Максимальный срок приема документов для оформления паспорта - 15 минут. 11. Размещение информации о порядке предоставления государственной услуги в помещении многофункционального центра осуществляется в соответствии с соглашением, заключенным между многофункциональным центром и территориальным органом МВД России на региональном уровне с учетом требований к информированию, установленных настоящим Административным регламентом. 110. При обращении гражданина в многофункциональный центр и при наличии технической возможности заявление о выдаче (замене) паспорта работником многофункционального центра заполняется с применением программных средств, использующих технологию автоматизированного формирования и распознавания машиночитаемой информации.

— п. 108 Административного регламента, утв. Приказом МВД России от 13.11.2017 № 851) — она подтверждает, что паспорт находится на оформлении, а не утрачен.

Вывод: обязанность иметь паспорт прямо следует из конструкции ч. 1 ст. 19.15 КоАП РФ, и проживание без действующего документа наказывается штрафом от 2000 до 3000 рублей (в Москве и Санкт-Петербурге — от 3000 до 5000 рублей). Поэтому отказ в выдаче временного удостоверения не просто формальность: он создаёт риск привлечения к ответственности, устранить который и призван спор с подразделением по вопросам миграции. Практически безопасные шаги — немедленно истребовать временное удостоверение и/или справку о приёме документов.

Куда жаловаться: досудебный и судебный порядок

Начать разумнее с досудебной (внесудебной) жалобы руководителю подразделения по вопросам миграции и в вышестоящий территориальный орган МВД. Обращение подчиняется общему порядку рассмотрения обращений граждан:

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения
— ч. 1 ст. 12 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Жалоба в порядке ФЗ № 59-ФЗ рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. Это позволяет быстро и без суда обязать сотрудника выдать временное удостоверение. Само право на такое обжалование закреплено и в Регламенте МВД № 851 (п. 5.7 предусматривает информирование заявителя о праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) должностных лиц), что подтверждает: отказ в выдаче удостоверения — обжалуемое действие.

Если жалоба не даст результата — судебное оспаривание по правилам главы 22 КАС РФ:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок обращения в суд — три месяца со дня, когда стало известно о нарушении права:

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

По результатам рассмотрения суд не только признаёт отказ незаконным, но и обязывает ответчика устранить нарушение:

об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца
— п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ

Вывод: смысл жаловаться есть. Оптимальная последовательность: (1) письменная жалоба (в порядке ФЗ № 59-ФЗ, срок рассмотрения 30 дней) на имя руководителя подразделения по вопросам миграции и в вышестоящий орган МВД с требованием выдать временное удостоверение; (2) при отказе или бездействии — административный иск по гл. 22 КАС РФ (ч. 1 ст. 218) в течение трёх месяцев (ч. 1 ст. 219) в районный суд по месту нахождения органа, с требованием признать отказ незаконным и обязать выдать удостоверение (п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ).

Возмещение вреда и денежные последствия незаконного отказа

Если неправомерный отказ причинит заявительнице имущественный вред (расходы из-за невозможности удостоверить личность, штраф по ст. 19.15 КоАП РФ, впоследствии отменённый), он подлежит возмещению за счёт казны по правилам гражданского законодательства. Норма-основание:

вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов
— ст. 1069 ГК РФ

Статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред от незаконных действий (бездействия) государственных органов либо их должностных лиц возмещается за счёт соответствующей казны. Это означает, что при доказанности незаконности отказа и причинной связи с расходами заявительница вправе требовать их возмещения (прежде всего — самостоятельно оплаченный и впоследствии отменённый штраф, документально подтверждённые расходы).

Отдельно стоит учитывать возврат госпошлины. Её размер по подпунктам 17 и 18 пункта 1 статьи 333.33 НК РФ:

1. за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации - 300 рублей; (В редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 221-ФЗ) 18) за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации взамен утраченного или пришедшего в негодность - 1 500 рублей; (В редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 221-ФЗ) 19) за государственную регистрацию договора о залоге транспортных средств, включая выдачу свидетельств, - 1 600 рублей; (В редакции федеральных законов от 02.11.2013 № 306-ФЗ; от 21.07.2014 № 221-ФЗ) 20) за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации договора о залоге транспортных средств взамен утраченного или пришедшего в негодность - 800 рублей;
   — подп. 17, 18 п. 1 ст. 333.33 НК РФ

Как видно из цитаты, госпошлина за обычную выдачу паспорта (в том числе при замене по смене фамилии) составляет 300 рублей, а за выдачу паспорта взамен утраченного или пришедшего в негодность — 1500 рублей. Уплаченная заявительницей госпошлина за замену паспорта по смене фамилии равна 300 рублям; если услуга окажется не предоставлена, она подлежит возврату в порядке, установленном главой 25.3 НК РФ.

Вывод: незаконный отказ в выдаче временного удостоверения даёт заявительнице право не только на оспаривание (блок 4), но и на возмещение причинённого вреда за счёт казны РФ по ст. 1069 ГК РФ — при подтверждении незаконности отказа и причинной связи с расходами. Замена паспорта по смене фамилии оплачивается госпошлиной 300 рублей (подп. 17 п. 1 ст. 333.33 НК РФ); размер пошлины за паспорт взамен утраченного или пришедшего в негодность — 1500 рублей (подп. 18 п. 1 ст. 333.33 НК РФ).