Анализ ситуации заключается в следующем. Государственный служащий, наделенный полномочиями по подписанию распорядительных актов о предоставлении земельных участков либо мотивированных отказов, подписал отказ в предоставлении участка своему двоюродному брату. При этом служащий не сообщил руководству (представителю нанимателя) о наличии у него личной заинтересованности, которая могла повлиять на объективное и беспристрастное выполнение его должностных обязанностей.
Юридически значимым обстоятельством здесь является то, что между государственным служащим и его двоюродным братом существуют родственные отношения. Даже несмотря на то, что двоюродное родство не является близким (в отличие от родителей, супругов, детей, родных братьев и сестер), факт принятия решения (пусть и отрицательного) в отношении родственника создает ситуацию, при которой личная заинтересованность служащего (желание помочь брату или, наоборот, опасение быть обвиненным в протекционизме) может вступить в противоречие с его обязанностью действовать объективно, исключительно в интересах государства. Сам факт того, что решение выносится в отношении члена семьи (в широком смысле), уже является основанием для возникновения конфликта интересов или возможности его возникновения.
В рассматриваемой ситуации затронуты правоотношения, связанные с соблюдением законодательства о противодействии коррупции на государственной гражданской службе. Ключевое значение имеет то, что закон обязывает служащего принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, и первая такая мера — уведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте или о возможности его возникновения. Юридически значимым является не только сам факт родства, но и то, что служащий (по его мнению, добросовестно заблуждаясь) самостоятельно оценил степень родства как несущественную и не усмотрел оснований для уведомления, хотя такая оценка может не соответствовать требованиям закона, который предписывает уведомлять о любой личной заинтересованности, способной повлиять на исполнение обязанностей, вне зависимости от степени родства, если такая заинтересованность очевидна. Кроме того, значимо, что в отношении брата было принято отрицательное решение — это исключает подозрение в личной выгоде от положительного исхода, но не снимает самого факта конфликта интересов, так как личная заинтересованность может выражаться и в иных мотивах (например, желание не ставить себя в зависимость от родственника, страха обвинений или, наоборот, желания «не обидеть» отказом). Проверяющий орган, выявив данное родство, закономерно ставит под сомнение беспристрастность принятого служащим решения.
Разрешая вопрос о необходимости уведомления о возможной личной заинтересованности, в первую очередь следует обратиться к определению конфликта интересов, данному в Федеральном законе «О противодействии коррупции». Согласно части 1 и части 2 статьи 10 этого закона, ключевым элементом для квалификации ситуации является наличие личной заинтересованности, которая может влиять на объективность исполнения должностных обязанностей, причём личная заинтересованность связывается с возможностью получения доходов или выгод самим служащим либо лицами, состоящими с ним в близком родстве или свойстве. Закон прямо перечисляет таких лиц:
Статья 10. Конфликт интересов. 1. Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей. 2. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также
— Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 10
Как видно из приведённого перечня, двоюродный брат в нём не упоминается: закон называет только родителей, супругов, детей, братьев, сестёр. Поскольку перечень является закрытым (слово «а также» в конце цитаты предполагает продолжение, но в официальном тексте оно завершается именно этим перечнем без включения иных степеней родства), двоюродное родство само по себе не образует презумпции личной заинтересованности через связь с указанными лицами. Однако это не означает, что конфликт интересов невозможен в принципе: личная заинтересованность может возникнуть и по другим основаниям, не связанным с родством (например, из-за дружеских или иных отношений, долговых обязательств и т.п.). В данной ситуации госслужащий подписала отказ, а не положительное решение, и если никакой выгоды для себя или для брата из этого отказа не следовало, то связь с двоюродным братом сама по себе не порождает обязанности уведомлять. Тем не менее, проверка может установить, что у служащего была иная личная заинтересованность — например, желание помочь брату избежать получения участка по каким-либо причинам, — но это уже вопрос фактических обстоятельств, которые не охватываются прямой нормой о близких родственниках.
Далее, обязанность уведомить представителя нанимателя о возникшем или возможном конфликте интересов установлена частью 2 статьи 11 того же закона. Эта норма применяется только тогда, когда служащему стало известно о наличии конфликта или его возможности. Поскольку двоюродный брат не входит в круг лиц, прямо перечисленных в статье 10 как создающих презумпцию личной заинтересованности, служащий мог добросовестно полагать, что конфликта интересов нет, и в таком случае обязанность уведомления не возникает — закон не требует уведомлять о любых родственных связях, а лишь о тех, которые подпадают под легальное определение. Однако если бы у служащего были основания считать, что её решение могло быть необъективным в силу иных обстоятельств (например, она состоит в доверительных отношениях с братом), то уведомить было бы необходимо.
Статья 11. 2. Лицо, указанное в части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона, обязано уведомить представителя нанимателя (работодателя) ... о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.
— Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», ст. 11
В рассматриваемой ситуации служащий не уведомила начальство, так как исходила из того, что двоюродное родство не подпадает под перечень. С учётом буквального содержания статьи 10 это возражение имеет правовое основание, но если проверка установит, что на самом деле имелась иная личная заинтересованность (например, неприязненные отношения или, наоборот, стремление оказать услугу), то неуведомление может быть признано нарушением.
Наконец, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье 19 закрепляет, что понятие конфликта интересов используется в том же значении, что и в антикоррупционном законе, и дополнительно устанавливает обязанность гражданского служащего предотвращать случаи личной заинтересованности. Норма не расширяет перечень близких родственников, а лишь отсылает к уже рассмотренным положениям.
Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
- Для целей настоящего Федерального закона используется понятие "конфликт интересов", установленное частью 1 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
- Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.
- Для целей настоящего Федерального закона используется понятие "личная заинтересованность", установленное частью 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
— Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 19
Поскольку в нашем случае отсутствует презумпция личной заинтересованности, основанная на близком родстве, и нет иных доказанных обстоятельств, указывающих на возможность конфликта, обязанность уведомления по букве закона не наступала. Однако если бы служащая всё же осознавала, что её решение может быть необъективным, то уведомление требовалось бы, и его отсутствие могло бы повлечь последствия, предусмотренные частью 6 статьи 11 Закона № 273-ФЗ — непринятие мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов признаётся правонарушением, влекущим увольнение (за исключением случаев, установленных федеральными законами). В контексте проверки это означает, что для привлечения к ответственности должно быть установлено, что служащий знал или должен был знать о наличии конфликта, но не уведомил. При добросовестном заблуждении относительно отсутствия конфликта ответственность может быть оспорена.
