Правомерно ли суд вернул протокол по ч.1 ст.20.25 КоАП РФ, указав, что дело может возбудить только прокурор?

Кто уполномочен возбудить дело по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ

Для ответа нужно разграничить два разных механизма возбуждения дела: составление протокола должностным лицом (ст. 28.2, 28.3 КоАП) и вынесение постановления прокурором (ст. 28.4 КоАП).

Протокол об административном правонарушении — общий способ фиксации и одновременно возбуждения дела:

О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса. (В редакции федеральных законов от 24.07.2007 № 210-ФЗ; от 18.07.2011 № 225-ФЗ; от 03.07.2016 № 290-ФЗ) 1 1 . В случае, если по объективным причинам при составлении протокола об административном правонарушении не может присутствовать физическое лицо, в отношении которого возбуждается дело о таком правонарушении, или его законный представитель, или законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, их присутствие может быть обеспечено путем использования систем видео-конференц-связи при наличии технической возможности у органа, должностного лица либо путем использования системы веб-конференции при наличии технической возможности у органа, должностного лица, указанного физического лица, его законного представителя или законного представителя указанного юридического лица. Вопрос об обеспечении присутствия лиц, указанных в абзаце первом настоящей части, при составлении протокола об административном правонарушении путем использования систем видео-конференц-связи или системы веб-конференции разрешается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, по заявлению указанных лиц либо по собственной инициативе.
— ч. 1 ст. 28.2 КоАП РФ

Смысл нормы: протокол составляется во всех случаях, кроме тех, где применяется постановление прокурора (ст. 28.4) либо упрощённое производство без протокола (ст. 28.6). По ч. 1 ст. 20.25 исключения, предусмотренного ст. 28.4 или ст. 28.6, нет.

Кто именно составляет протоколы, определяет ст. 28.3:

составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.
— ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ

Смысл нормы: протоколы по статьям КоАП РФ составляют должностные лица органов, уполномоченных рассматривать такие дела (глава 23 КоАП), в пределах их компетенции, а также — по ч. 2 ст. 28.3 — должностные лица федеральных органов исполнительной власти и иных госорганов в соответствии с их функциями. Именно поэтому протоколы по ч. 1 ст. 20.25 по факту неуплаты штрафа вправе составлять должностные лица органа, назначившего первоначальный штраф (ОГИБДД, Росреестр, ФССП и т.п.) — это прямо подтверждает разъяснение Верховного Суда (Обзор за IV квартал 2006 г., вопрос 11), где указано, что протоколы по ч. 1 ст. 20.25 вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти и иных госорганов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.

Теперь о прокуроре. Ст. 28.4 содержит исчерпывающий перечень статей, дела по которым возбуждаются только прокурором:

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. (В редакции федеральных законов от 03.12.2011 № 383-ФЗ, от 07.12.2011 № 420-ФЗ, от 05.04.2013 № 58-ФЗ, от 28.06.2013 № 134-ФЗ, от 25.11.2013 № 310-ФЗ, от 25.11.2013 № 317-ФЗ, от 21.12.2013 № 363-ФЗ, от 28.12.2013 № 396-ФЗ, от 21.07.2014 № 263-ФЗ, от 29.12.2014 № 482-ФЗ, от 13.07.2015 № 248-ФЗ, от 28.11.2015 № 344-ФЗ, от 29.12.2015 № 391-ФЗ, от 23.06.2016 № 218-ФЗ, от 07.02.2017 № 13-ФЗ, от 01.06.2017 № 104-ФЗ, от 28.12.2017 № 437-ФЗ, от 29.07.2018 № 236-ФЗ, от 27.12.2018 № 521-ФЗ, от 04.11.2019 № 361-ФЗ, от 08.12.2020 № 420-ФЗ, от 04.03.2022 № 31-ФЗ, от 28.04.2023 № 151-ФЗ, от 04.08.2023 № 412-ФЗ, от 28.12.2024 № 500-ФЗ, от 07.07.2025 № 209-ФЗ, от 04.11.2025 № 404-ФЗ, от 29.12.2025 № 528-ФЗ) 2. О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 настоящего Кодекса.
— ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ

Смысл нормы: ч. 1 ст. 20.25 в этом перечне отсутствует — значит, исключительная прерогатива прокурора на неё не распространяется, и прокурор возбуждает такие дела лишь факультативно, в рамках общего надзора. Следовательно, утверждение судьи, что «возбудить такое дело может только прокурор», противоречит ст. 28.4 КоАП.

Момент возбуждения дела должностным лицом закреплён в ч. 4 ст. 28.1:

Согласно части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента: составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 Кодекса; составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 Кодекса; вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 Кодекса. Кроме того, КоАП РФ предусматривает составление отдельного протокола о задержании транспортного средства соответствующего вида, запрещении его эксплуатации (часть 4 статьи 27.13) . В этом случае протокол об административном правонарушении может не составляться. Протокол о задержании транспортного средства согласно пункту 147.8 Административного регламента подписывается сотрудником, его составившим, понятыми, в случае их присутствия, и лицом, в отношении которого применена данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении. В случае отказа лица от подписания протокола в нем делается соответствующая запись.
— ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ

Смысл нормы: составление протокола об административном правонарушении (а не только прокурорского постановления) прямо названо одним из моментов, с которых дело считается возбуждённым. По ч. 1 ст. 20.25 дело возбуждается именно с момента составления протокола уполномоченным должностным лицом — это подтверждает и позиция Верховного Суда (Обзор за IV квартал 2006 г.: «Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, считаются возбужденными с момента составления протокола об административном правонарушении (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП)»).

Вывод: должностное лицо контролирующего органа вправе составить протокол по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, и именно с момента составления этого протокола дело считается возбуждённым. Мотивировка судьи о том, что возбудить такое дело может только прокурор, не основана на законе — ч. 1 ст. 20.25 не входит в перечень ст. 28.4 КоАП, а ч. 4 ст. 28.1 прямо называет составление протокола способом возбуждения дела.

Правомерность возврата протокола судьёй и возможность обжалования определения

Основание возврата протокола судьёй — п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП:

о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностное лицо которого составило протокол об административном правонарушении, лицам, указанным в части 5 статьи 28.3 настоящего Кодекса, составившим такой протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 31.07.2025 № 300-ФЗ)
— п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ

Смысл нормы: протокол возвращается лишь в трёх случаях — составление неправомочным лицом, неправильное оформление, неполнота материалов. Возврат по мотиву «дело может возбудить только прокурор» сводится к предположению, что протокол составлен неправомочным лицом. Но, как показано в предыдущем блоке, должностное лицо, составившее протокол по ч. 1 ст. 20.25, правомочно — следовательно, первое из оснований возврата не наступило.

Позиция Пленума ВС РФ конкретизирует, когда возврат законен:

В том случае, когда протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом либо когда протокол или другие материалы 8 оформлены неправильно, материалы представлены неполно, судье на основании пункта 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ необходимо вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол. Определение судьи должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения. Возвращение протокола возможно только при подготовке дела к судебному рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку часть 2 статьи 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов органу или должностному лицу, составившим протокол, по результатам рассмотрения дела. В связи с тем, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении.
— п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 (о возврате)

Смысл нормы: возврат допустим только если протокол действительно составлен неправомочным лицом либо имеет существенные недостатки. Поскольку должностное лицо органа, назначившего штраф, правомочно составлять протокол по ч. 1 ст. 20.25, ссылка судьи на «только прокурора» ошибочна, и определение о возврате в этой части неправомерно.

О порядке и субъектах обжалования определения о возврате протокола:

В связи с тем, что определение о возвращении протокола об административном правонарушении исключает возможность дальнейшего движения дела, оно может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшим, поскольку затрагивает право указанных лиц на судебную защиту, а также опротестовано прокурором. Вместе с тем КоАП РФ не предусматривает возможность обжалования такого определения должностным лицом, составившим протокол об административном правонарушении. При этом необходимо иметь в виду, что передача на рассмотрение судье дел об административных правонарушениях, перечисленных в части 2 статьи 23.1 КоАП РФ, осуществляется на основании вынесенного в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ определения органа или должностного лица, к которым поступило такое дело. Указанное определение должно отвечать требованиям статьи 29.12 КоАП РФ, в том числе содержать мотивы принятого решения. Вместе с тем отсутствие приведенных мотивов в определении о передаче дела на рассмотрение судье не может являться основанием для возвращения протокола и других материалов дела в орган или должностному лицу, которыми составлен протокол.
— п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5 (об обжаловании)

Смысл нормы: определение о возвращении протокола исключает дальнейшее движение дела, поэтому оно обжалуется в порядке главы 30 КоАП лицом, в отношении которого ведётся производство, и потерпевшим, а также опротестовывается прокурором. Важно: как следует из Пленума № 5 и Обзора ВС РФ от 29.05.2024 № 1/2024 (п. 38), само должностное лицо, составившее протокол, правом обжаловать такое определение (и решение по жалобе на него) не наделено.

Вывод: возврат протокола со ссылкой на то, что возбудить дело по ч. 1 ст. 20.25 может только прокурор, неправомерен — должностное лицо было правомочно составить протокол. Определение о возврате может быть обжаловано, но надлежащий субъект обжалования — лицо, в отношении которого ведётся производство, либо потерпевший, либо прокурор (опротестование); должностное лицо, составившее протокол, таким правом по позиции Пленума ВС РФ и Обзора ВС РФ не наделено.

Процессуальные последствия: давность привлечения и риск ухода от ответственности

Срок уплаты штрафа, по истечении которого образуется состав ч. 1 ст. 20.25:

Административный штраф должен быть уплачен в полном размере лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее шестидесяти дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 1 , 1 3 - 1 3-3 и 1 4 настоящей статьи, либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 настоящего Кодекса. Административный штраф, назначенный за административное правонарушение, предусмотренное главой 16 или статьей 19.7 13 настоящего Кодекса, также может быть уплачен иным физическим или юридическим лицом. (В редакции федеральных законов от 05.04.2013 № 49-ФЗ, от 28.12.2013 № 383-ФЗ, от 22.12.2014 № 437-ФЗ, от 03.08.2018 № 298-ФЗ, от 23.06.2020 № 187-ФЗ, от 06.03.2022 № 41-ФЗ, от 14.07.2022 № 290-ФЗ, от 29.12.2025 № 560-ФЗ) 1 1 . Административный штраф, назначенный иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации, должен быть уплачен не позднее следующего дня после дня вступления в законную силу соответствующего постановления по делу об административном правонарушении. (Дополнение частью - Федеральный закон от 28.12.2013 № 383-ФЗ) 1 2 .
— ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ

Смысл нормы: штраф должен быть уплачен в течение 60 дней со дня вступления постановления в законную силу (либо со дня истечения отсрочки/рассрочки). Правонарушение по ч. 1 ст. 20.25 считается совершённым со дня, следующего за истечением этого срока. Соответственно, дело по ч. 1 ст. 20.25 может быть возбуждено только по истечении срока добровольной уплаты, а протокол при обнаружении факта неуплаты составляется немедленно и направляется судье немедленно.

Сроки составления протокола:

Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения , за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, частью 3 1 статьи 28.1 и частью 1 4 статьи 28.2 настоящего Кодекса . (В редакции Федерального закона от 07.04.2025 № 59-ФЗ) 2. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. 3. В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные статьей 28.7 настоящего Кодекса.
— ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ

Смысл нормы: протокол составляется немедленно после выявления правонарушения (а при необходимости выяснения обстоятельств — в течение двух суток). Это означает, что при неправомерном возврате протокола судьёй у должностного лица сохраняется фактическая возможность устранить формальные замечания и повторно направить материалы судье — но уже за счёт времени, потраченного на возврат.

О последствиях для ответственности нарушителя. Неуплата штрафа не является длящимся правонарушением: срок давности привлечения к ответственности (ст. 4.5 КоАП) начинает течь с момента наступления срока исполнения обязанности уплатить штраф, то есть с 61-го дня (п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5; Обзор ВС РФ за IV квартал 2006 г., вопрос 11). Если в результате ошибочного возврата протокола и последующей переписки срок давности истечёт до вынесения судьёй постановления, производство подлежит прекращению, и лицо действительно может избежать ответственности за неуплату.

Вывод: состав ч. 1 ст. 20.25 образуется по истечении 60-дневного срока добровольной уплаты штрафа. Ошибочный возврат протокола судьёй объективно отдаляет рассмотрение дела и создаёт реальный риск истечения срока давности привлечения к ответственности (не длящееся правонарушение; срок течёт с 61-го дня), что в пределе влечёт прекращение производства и уход нарушителя от ответственности.

Подсудность дела по ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ

Рассмотрение дела по ч. 1 ст. 20.25 отнесено к компетенции судьи (ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ). По общему правилу, установленному п. 3 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 № 5, дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и подведомственные судьям судов общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи; подсудность определяется путём исключения категорий, отнесённых к районным, военным и арбитражным судам. По ч. 1 ст. 20.25 административное расследование не проводится, специальных правил о передаче в районный суд нет, поэтому такие дела рассматривает мировой судья, а при санкции, допускающей административный арест, протокол передаётся судье немедленно после составления (ч. 2 ст. 28.8 КоАП).

При обжаловании определения о возвращении протокола применяется порядок главы 30 КоАП: жалоба (протест) подаётся и рассматривается судом по месту вынесения определения (п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП, п. 38 Обзора ВС РФ от 29.05.2024 № 1/2024).

Вывод: дело по ч. 1 ст. 20.25 рассматривает судья — по общему правилу мировой судья; протокол при угрозе административного ареста передаётся судье немедленно. Жалоба/протест на определение о возврате протокола рассматривается судом по месту вынесения определения в порядке главы 30 КоАП.