Правовой анализ передачи муниципального нежилого здания хозяйственному обществу со 100% участием муниципального образования без проведения торгов
Ваш вопрос касается сложного соотношения бюджетного и антимонопольного законодательства. Анализ ситуации показывает, что ссылка администрации исключительно на закон о местном самоуправлении для обхода торгов является недостаточной, и такой подход несет высокие антимонопольные риски. Позиция о допустимости передачи имущества без торгов «дочернему» обществу, основанная только на этом законе и уставе ООО, с высокой долей вероятности будет признана нарушением.
1. Квалификация передачи имущества как нарушения антимонопольного законодательства
Центральным вопросом является не то, имеет ли право муниципалитет распоряжаться имуществом, а то, соблюдает ли он при этом императивные требования Федерального закона «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).
Поскольку муниципальное образование является единственным учредителем и владеет 100% долей в уставном капитале ООО, они образуют группу лиц в понимании антимонопольного законодательства. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 9 Закона о защите конкуренции, группой лиц признаются:
"хозяйственное общество и юридическое лицо, если такое юридическое лицо имеет в силу своего участия в этом хозяйственном обществе... более чем пятьдесят процентов общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли) в уставном (складочном) капитале этого хозяйственного общества" (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 9, часть 1, пункт 1).
Следовательно, муниципальное образование и «дочернее» ООО для целей антимонопольного контроля рассматриваются как единый хозяйствующий субъект.
Прямая передача муниципального имущества этому обществу без проведения торгов создает для него необоснованное преимущество по сравнению с другими коммерческими организациями. Это действие квалифицируется как предоставление муниципальной преференции:
"государственные или муниципальные преференции - предоставление... органами местного самоуправления... отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества" (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 4, пункт 20).
Любой акт органа местного самоуправления, направленный на такую передачу, нарушает прямой запрет, установленный Законом о защите конкуренции:
"Федеральным органам исполнительной власти... органам местного самоуправления... запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:... предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона" (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 15, часть 1).
2. Распространяется ли требование о торгах на передачу имущества «дочернему» обществу?
Да, требование о торгах в полной мере распространяется на данную ситуацию согласно статье 17.1 Закона о защите конкуренции. Эта статья устанавливает общий порядок передачи прав владения и пользования муниципальным имуществом:
"Заключение договоров... предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров..." (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 17.1, часть 1).
Перечень исключений из этого правила, перечисленный в той же части 1 статьи 17.1, является закрытым. Среди таких исключений нет пункта, который бы разрешал передачу имущества без торгов хозяйственному обществу на том лишь основании, что оно на 100% принадлежит муниципальному образованию. Единственный случай, когда передача имущества может миновать торги, — это предоставление муниципальной преференции в порядке, предусмотренном главой 5 Закона о защите конкуренции, на что прямо указывает одно из исключений:
"9) в порядке, установленном главой 5 настоящего Федерального закона" (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 17.1, часть 1).
3. Применима ли в данном случае глава 5 Закона о защите конкуренции (муниципальные преференции)?
Да, это единственный легальный путь для решения вашей задачи без проведения торгов. Однако он не автоматический.
Передача нежилого здания муниципальному ООО для его уставной деятельности является предоставлением преимущества и подпадает под определение муниципальной преференции. Процедура ее предоставления требует обязательного предварительного согласия антимонопольного органа:
"Государственная или муниципальная преференция... предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа..." (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 19, часть 3, первый абзац).
Предоставить такую преференцию можно лишь для строго определенных, социально значимых целей. К ним, в частности, относятся: развитие образования и науки, культуры, спорта, социальное обеспечение населения, поддержка малого и среднего бизнеса и другие цели, прямо указанные в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции. Если цели передачи здания не соответствуют этому закрытому перечню, получить согласие ФАС будет практически невозможно.
Исключения из правила о получении предварительного согласия для целей, указанных в части 1 статьи 19, не применимы к вашему случаю. Например, преференция не может считаться предоставленной на основании закона о бюджете в понимании пункта 1 части 3 статьи 19, так как этот пункт требует, чтобы нормативный акт о бюджете не просто выделял средства, но и содержал порядок определения размера преференции и указывал конкретного получателя.
4. Достаточно ли устава ООО и закона о местном самоуправлении для обхода торгов?
Нет, абсолютно недостаточно.
Положение устава ООО, даже если оно зарегистрировано, не может отменять императивные нормы федерального законодательства. Устав должен соответствовать закону:
"Устав общества может также содержать иные положения, не противоречащие настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам" (Источник: Федеральный закон от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", Статья 12, часть 2).
Закон о местном самоуправлении (131-ФЗ) действительно наделяет муниципалитет правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 16). Он же дает полномочие создавать муниципальные предприятия и учреждения (п. 3 ч. 1 ст. 17). Однако он не дает полномочия создавать хозяйственные общества (ООО) и передавать им муниципальное имущество без соблюдения антимонопольных процедур. Порядок распоряжения имуществом, установленный Законом о защите конкуренции, является тем самым специальным федеральным законом, который обязателен к исполнению.
5. Риски при нарушении порядка
Риски, связанные с предоставлением муниципальной преференции в обход установленного порядка, крайне высоки и носят системный характер:
-
Признание сделки недействительной и возврат имущества. Это основной риск, который напрямую урегулирован законом. Антимонопольный орган выдаст предписание о возврате имущества в казну муниципалитета:
"В случае, если... антимонопольный орган... установит факты предоставления преференций в нарушение порядка... антимонопольный орган выдает... органу местного самоуправления... предоставившим такую преференцию, предписание о принятии мер по возврату имущества... при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества" (Источник: Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Статья 21).
-
Административная ответственность должностных лиц. Должностные лица администрации, подписавшие постановление о незаконной передаче имущества, могут быть привлечены к административной ответственности по статье 14.9 КоАП РФ за ограничение конкуренции. Это влечет наложение серьезного административного штрафа.
-
Репутационные и судебные риски. Помимо санкций ФАС, другие хозяйствующие субъекты могут оспорить такую сделку в судебном порядке, как нарушающую их права и законные интересы. Это может привести к длительным судебным тяжбам и взысканию убытков.
Выводы и рекомендации
Ваши сомнения абсолютно обоснованны. Передача нежилого здания из муниципальной казны напрямую ООО, единственным учредителем которого является муниципалитет, без соблюдения конкурентных процедур является нарушением Федерального закона «О защите конкуренции».
Ключевой вывод: Наличие 100% доли муниципалитета в ООО и устав общества не являются основанием для нецелевого распоряжения муниципальным имуществом в обход торгов.
Рекомендации:
- Откажитесь от принятия подготовленного проекта постановления в текущей редакции, так как его реализация приведет к прямым нарушениям закона и описанным выше рискам.
- Инициируйте подготовку заявления в антимонопольный орган о даче согласия на предоставление муниципальной преференции. Соберите полный пакет документов, предусмотренный частью 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции. Это единственный законный путь передачи здания без торгов. Ключевым моментом здесь будет обоснование того, что цели использования здания соответствуют целям, перечисленным в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции (например, развитие социального обеспечения, культуры, спорта и т.д.).
- Если цели использования здания носят чисто коммерческий характер и не подпадают под перечень статьи 19, то согласие ФАС получено не будет. В этом случае единственным законным способом передачи является проведение открытых торгов (аукциона или конкурса) в соответствии со статьей 17.1 Закона о защите конкуренции. ООО сможет участвовать в них на общих основаниях.
- Для разработки детальной стратегии и минимизации рисков в конкретной ситуации настоятельно рекомендую обратиться за консультацией к адвокату, специализирующемуся на антимонопольном и гражданском праве.
