Могут ли депутаты отказать в аккредитации журналисту голосованием, если документы в порядке?

Является ли перечень оснований отказа в аккредитации исчерпывающим и вправе ли депутаты отказать немотивированным голосованием

Редакция газеты имеет право подать заявку на аккредитацию своего журналиста при органе местного самоуправления, а орган местного самоуправления аккредитует заявленных журналистов при условии соблюдения редакцией правил аккредитации:

Редакция имеет право подать заявку в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. (В редакции Федерального закона от 05.04.2016 № 94-ФЗ) Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, учреждения, органы общественных объединений аккредитуют заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами, организациями, учреждениями. (В редакции Федерального закона от 05.04.2016 № 94-ФЗ) Аккредитовавшие журналистов органы, организации, учреждения обязаны предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи. Аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях
— ст. 48 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»

Норма сформулирована как обязанность аккредитовать при соблюдении правил, которые установил сам орган. Поскольку вы подали заявку в срок, на бланке редакции, со всеми требуемыми документами, и орган прямо подтвердил отсутствие претензий к комплектности, — условие для аккредитации выполнено, и у органа по букве закона не остаётся свободы усмотрения отказать «потому, что проголосовали против».

Закон называет единственные обстоятельства, при которых журналист может быть лишён аккредитации, — нарушение им или редакцией правил аккредитации либо распространение не соответствующих действительности порочащих сведений, подтверждённое вступившим в силу решением суда:

Журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Аккредитация собственных корреспондентов редакций средств массовой информации осуществляется в соответствии с требованиями настоящей статьи. Журналист лишается аккредитации, если в соответствии со статьей 56 2 настоящего Закона признаны недействительными регистрация средства массовой информации, лицензия на вещание средства массовой информации, по заявке которого такой журналист был аккредитован. (Дополнение частью - Федеральный закон от 14.07.2022 № 277-ФЗ)
— ч. 5 ст. 48 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»

Эти же обстоятельства по смыслу ст. 48 образуют и материальные основания отказа. Ваш корреспондент правил не нарушал — ни одного из предусмотренных законом оснований отказа нет.

Решающее разъяснение Верховного Суда: в местных правилах аккредитации не могут быть установлены дополнительные основания отказа, а ограничение свободы слова нормативными актами, не являющимися федеральным законом, не признаётся законным:

В силу положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации не могут быть признаны законными ограничения прав и свобод человека и гражданина (в том числе, свободы слова), установленные не федеральным законом, а иными нормативными правовыми актами. В правилах аккредитации, установленных органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, не могут быть предусмотрены иные по сравнению с федеральными законами способы ограничения прав и свобод аккредитованных журналистов (например, в виде приостановления аккредитации журналистов) и условия для их применения, а также не могут быть установлены дополнительные, по отношению к статье 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», основания для отказа в аккредитации журналистов или для лишения журналистов аккредитации. При этом следует учитывать, что в случае прекращения деятельности средства массовой информации аккредитация журналиста также прекращается, поскольку в силу части 1 названной статьи право на аккредитацию журналистов напрямую зависит от того, осуществляет ли деятельность редакция средства массовой информации.
— абз. 3 п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 15.06.2010 № 16

Вывод на основе процитированных норм: закон связывает отказ (и лишение) аккредитации с нарушением правил редакцией или журналистом; при отсутствии таких нарушений немотивированное голосование большинства «против» не является законным основанием отказа. Отказ в аккредитации при соблюдении вами всех правил — по ст. 48 Закона о СМИ и п. 21 Пленума ВС № 16 — не имеет правового основания, поскольку иных оснований отказа, кроме предусмотренных законом, быть не может.

О правомерности проектируемого правила «нет голосов за — значит отказ»

Предлагаемый пункт правил, при котором аккредитация «не предоставляется, если депутаты не проголосуют за кандидатуру», недопустим. Норма ст. 48 Закона о СМИ связывает аккредитацию с соблюдением редакцией правил аккредитации, а не с усмотрением депутатов:

Редакция имеет право подать заявку в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналистов. (В редакции Федерального закона от 05.04.2016 № 94-ФЗ) Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, учреждения, органы общественных объединений аккредитуют заявленных журналистов при условии соблюдения редакциями правил аккредитации, установленных этими органами, организациями, учреждениями. (В редакции Федерального закона от 05.04.2016 № 94-ФЗ) Аккредитовавшие журналистов органы, организации, учреждения обязаны предварительно извещать их о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи. Аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях
— ст. 48 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»

Правило «по умолчанию отказ при отсутствии голосов» — это фактически новое, не предусмотренное федеральным законом основание отказа, вводимое актом органа местного самоуправления. Такие правила Верховный Суд признаёт незаконными:

При разрешении требований о признании незаконными установленных органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями правил аккредитации при них журналистов, о признании незаконными решений об отказе в аккредитации журналистов, о лишении аккредитации или о нарушении прав аккредитованного журналиста необходимо иметь в виду следующее. В силу положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации не могут быть признаны законными ограничения прав и свобод человека и гражданина (в том числе, свободы слова), установленные не федеральным законом, а иными нормативными правовыми актами. В правилах аккредитации, установленных органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, не могут быть предусмотрены иные по сравнению с федеральными законами способы ограничения прав и свобод аккредитованных журналистов (например, в виде приостановления аккредитации журналистов) и условия для их применения, а также не могут быть установлены дополнительные, по отношению к статье 48
— п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 15.06.2010 № 16

Кроме того, такая конструкция превращает аккредитацию в инструмент произвольного контроля над редакцией: достаточно «не поднять руку», и доступ к информации закрыт без какой-либо причины. Это противоречит конституционному принципу, согласно которому ограничения прав и свобод устанавливаются только федеральным законом, и прямо подпадает под запрет цензуры — наложения запрета на распространение сообщений и материалов:

Цензура массовой информации, то есть требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается. Создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, - не допускается.
— ст. 3 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»

Вывод: проектируемый пункт («аккредитация не предоставляется, если депутаты не проголосуют») незаконен. Он вводит дополнительное основание отказа и создаёт механизм цензуры, поэтому как уже принятые по такому основанию решения, так и сам акт правил подлежат оспариванию и признанию недействующими.

Как обжаловать отказ в аккредитации: орган, форма, срок

Отказ в аккредитации прямо отнесён законом к решениям, которые могут быть обжалованы в суд:

В соответствии с гражданским, гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации и законодательством об административном судопроизводстве могут быть обжалованы в суд: (В редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 23-ФЗ) 1) отказ в регистрации средства массовой информации, нарушение регистрирующим органом порядка и сроков регистрации, иные неправомерные действия регистрирующего органа; 2) решение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации об аннулировании лицензии на вещание; (В редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) 3) отказ и отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации либо несоблюдение должностными лицами, работниками пресс-служб государственных органов, организаций, учреждений, предприятий, органов общественных объединений требований статьи 40 настоящего Закона; 4) отказ в аккредитации, лишение аккредитации, а равно нарушение прав аккредитованного журналиста. Если суд признает обжалуемое решение или действие (бездействие) неправомерным, он выносит решение об обоснованности жалобы, обязанности устранить допущенное нарушение и возместить убытки
— ст. 61 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»

Оспаривается такой отказ по правилам административного судопроизводства: решение органа местного самоуправления, которым нарушены права и созданы препятствия к их осуществлению, обжалуется административным исковым заявлением:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок обращения — три месяца со дня, когда редакции стало известно о нарушении её прав (то есть со дня, когда вы узнали об отказе в аккредитации):

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. 1 1 . Если наст
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Соблюдение досудебного порядка (жалоба вышестоящему должностному лицу) не обязательно — по ч. 1 ст. 218 КАС РФ можно обратиться непосредственно в суд; административный иск подаётся по правилам подсудности главы 2 КАС РФ (по общему правилу — по месту нахождения органа, чьё решение оспаривается). При удовлетворении иска суд признаёт решение незаконным и обязывает ответчика устранить нарушение:

об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными. 3. В резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться: 1) указание на признание оспоренных решения, действия (бездействия) не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, на удовлетворение заявленного требования полностью или в части со ссылками на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), и на существо оспоренных решения, действия (бездействия).
— п. 2 ч. 2 ст. 227 КАС РФ

Вывод: отказ в аккредитации обжалуется административным исковым заявлением в районный суд по месту нахождения органа местного самоуправления в течение трёх месяцев с момента, когда редакции стало известно об отказе. Обязательного досудебного обжалования закон не требует; при выигрыше суд обязывает орган устранить нарушение (фактически — предоставить аккредитацию). Новые правила аккредитации со спорным пунктом оспариваются отдельно — как нормативный правовой акт, с требованием признать его недействующим.

Сопутствующие нормы: воспрепятствование деятельности СМИ и возможные убытки

Отказ в аккредитации, перекрывающий журналисту доступ к заседаниям, — это воспрепятствование законной деятельности редакции. Закон это прямо запрещает:

Воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средств массовой информации со стороны граждан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов - не допускается. Распространение продукции средства массовой информации считается коммерческим, если за нее взимается плата. Продукция, предназначенная для некоммерческого распространения, должна иметь пометку "Бесплатно" и не может быть предметом коммерческого распространения. Демонстрация видеозаписей программ в жилых помещениях, а равно снятие единичных копий с них, если при этом не взимается плата прямо или косвенно, не считается распространением продукции средства массовой информации в смысле настоящего Закона. Розничная продажа, в том числе с рук, тиража периодических печатных изданий не подлежит ограничениям, за исключением предусмотренных настоящим Законом. Розничная продажа тиража периодических печатных изданий в местах, не являющихся общедоступными - помещениях и иных объектах, в отношении которых собственником или лицом, уполномоченным управлять его имуществом, установлен особый режим пользования - допускается не иначе, как с согласия указанных лиц. В случае нарушения редакцией, издателем или распространителем имущественных либо личных неимущественных прав авторов и в иных случаях, предусмотренных законом, распространение продукции средства массовой информации может быть прекращено по решению суда.
— абз. 1 ст. 25 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1

Ущемление свободы массовой информации, в том числе воспрепятствование законной деятельности редакции и журналистов, нарушение права редакции на запрос и получение информации, а также нарушение прав журналиста, влечёт ответственность:

нарушения права редакции на запрос и получение информации; незаконного изъятия, а равно уничтожения тиража или его части; принуждения журналиста к распространению или отказу от распространения информации; установления ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации, за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; нарушения прав журналиста, установленных настоящим Законом, - влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обнаружение органов, организаций, учреждений или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, - влечет немедленное прекращение их финансирования и ликвидацию в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.
— ст. 58 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1

За это предусмотрена и административная ответственность — в виде штрафа на должностных лиц и юридических лиц:

Воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средства массовой информации либо установление незаконных ограничений на розничную продажу тиража периодического печатного издания - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. (В редакции Федерального закона от 22.06.2007 № 116-ФЗ)
— ст. 13.16 КоАП РФ

Это важно, если вы решите не только оспорить отказ, но и заявить о самом факте воспрепятствования. Кроме того, при признании решения неправомерным суд обязывает устранить нарушение и возместить убытки, включая неполученные доходы (ст. 61 Закона о СМИ, цитата в блоке 3).

Вывод: отказ в аккредитации при отсутствии нарушений образует ущемление свободы массовой информации (ст. 58 Закона о СМИ) и может квалифицироваться как воспрепятствование деятельности СМИ по ст. 13.16 КоАП РФ. Помимо требования о признании отказа незаконным редакция вправе требовать устранения нарушения и возмещения убытков (в том числе неполученных доходов) на основании ст. 61 Закона о СМИ.

Риски, доказательства и возмещение убытков

Оспаривание самих правил аккредитации (нормоконтроль). Проектируемое правило «нет голосов — нет аккредитации» — это нормативный правовой акт (его часть), и он оспаривается отдельно, в порядке главы 21 КАС РФ. Важное преимущество: по таким делам срок обращения не ограничен тремя месяцами —

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока
— ч. 6 ст. 208 КАС РФ

При этом бремя доказывания законности акта (полномочия органа, процедура принятия, соответствие актам большей силы) лежит на самом органе, а суд проверяет акт в полном объёме и не связан доводами иска:

При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме. 8. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. 9. Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. 10.
— ч. 7 ст. 213 КАС РФ

Это критично для вас: доказывать, что спорный пункт противоречит ст. 48 Закона о СМИ и п. 21 Пленума ВС № 16, будет в первую очередь орган — именно он обязан подтвердить, что правило соответствует федеральному закону, а не вводит дополнительное основание отказа.

Доказательства по вашему делу. Соблюдение редакцией всех требований подтверждают: заявка на бланке редакции с отметкой о приёме (дата подачи в срок), копия свидетельства о регистрации СМИ, копия редакционного удостоверения журналиста, письменное согласие на обработку данных, справка с места работы, а также сам факт признания органом комплектности документов (лучше зафиксировать письменно — например, в протоколе заседания или в ответе на обращение). При оспаривании отказа в порядке ст. 218 КАС РФ именно на орган возлагается обязанность доказать законность оспариваемого отказа, а вы представляете доказательства соблюдения правил и отсутствия оснований для отказа.

Возмещение убытков. При признании отказа неправомерным статья 61 Закона о СМИ прямо допускает возложение на орган обязанности возместить убытки, включая неполученные доходы (цитирована в блоке 3). Общее правило ГК РФ: лицо, чьё право нарушено, может требовать полного возмещения убытков, включая упущенную выгоду, при доказанности их наличия, размера и причинно-следственной связи с нарушением:

которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Исходя из положений статьи 393 ГК РФ лицо, обратившееся с иском о возмещении убытков (взыскатель или должник), должно представить доказательства, подтверждающие наличие у него убытков, а также обосновывающие с разумной степенью достоверности их размер и причинно- следственную связь между названными убытками и неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств банком. Суды указали, что к банку как к профессиональному участнику рынка по предоставлению финансовых услуг применяются повышенные стандарты и критерии определения разумности и осмотрительности при совершении банковских операций, которые проводятся, в том числе при исполнении исполнительных документов и как профессиональный участник такого рынка банк несет риски наступления неблагоприятных последствий, связанных с осуществлением банковских операций. Судами установлено, что оформление и содержание предъявленного в банк судебного приказа не соответствовало судебному приказу, размещенному на официальном интернет-сайте www.kad.arbitr.ru, в частности, были расхождения в датах выдачи и вынесения судебного приказа. При таких обстоятельствах у банка при проверке предъявленного на исполнение судебного приказа должны были возникнуть обоснованные сомнения в его подлинности.
— п. 17 Обзора судебной практики ВС РФ (утв. Президиумом ВС РФ 16.06.2021)

Вывод: риски снижаются тем, что (1) нормативный акт со спорным пунктом оспаривается без ограничения трёхмесячным сроком, и бремя доказывания его законности лежит на органе; (2) по индивидуальному отказу в аккредитации орган также сам доказывает его законность, а редакции достаточно подтвердить соблюдение правил; (3) при выигрыше возможны требования устранить нарушение и возместить убытки, включая неполученные доходы (ст. 61 Закона о СМИ, ст. 15 ГК РФ). Реализация права на возмещение убытков зависит от доказывания их размера и причинно-следственной связи.