Действующая норма-основание: статья 16 Закона № 44-ФЗ (ст. 17 утратила силу)
Ссылаться нужно на статью 16 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе…» — она называется «Планирование закупок» и заменила прежнюю ст. 17 (изменения внесены Федеральным законом от 01.05.2019 № 71-ФЗ, которым прежняя модель «планы закупок + планы-графики» заменена единым планом-графиком).
Планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения планов-графиков. Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены.
— ч. 1 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Для вашей ситуации это означает: план-график — не формальность, а единственный документ планирования; закупка, которой в нём нет, осуществлена быть не может. Поэтому «усечённый» план-график (только 2024 год) блокирует закупки планового периода, как только до учреждения доведут ЛБО.
Правительством Российской Федерации устанавливаются: 1) требования к форме планов-графиков; 2) порядок формирования, утверждения планов-графиков, внесения изменений в такие планы-графики; 3) порядок размещения планов-графиков в единой информационной системе, на официальном сайте.
— ч. 3 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Отсюда — обязанность размещения плана-графика в ЕИС установлена не «напрямую» в 44-ФЗ, а через отсылку к акту Правительства: закон сам определяет, что порядок формирования и размещения плана-графика устанавливает Правительство РФ (это Постановление № 1279, см. блок 2). То есть на замечание контролёра корректно ссылаться на связку «ч. 3 и ч. 5 ст. 16 44-ФЗ + п. 4, 6, 7 Положения № 1279».
В планы-графики включаются: 1) идентификационные коды закупок, определенные в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона; 2) наименование объекта и (или) наименования объектов закупок; 3) объем финансового обеспечения для осуществления закупок; 4) сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок; […] 6) иная информация, определенная порядком, предусмотренным пунктом 2 части 3 настоящей статьи.
— ч. 2 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Состав сведений плана-графика включает объём финансового обеспечения и сроки закупок — то есть по каждой закупке планового периода нужно указать планируемые платежи по годам. Если ЛБО на 2025–2026 ещё не доведены, объём финансового обеспечения на эти годы определяется расчётно (на основе обоснований плановых показателей выплат — п. 10 Положения № 1279), а затем уточняется.
Вывод по вопросу: конкретная действующая норма, на которую надо ссылаться вместо утратившей силу ст. 17, — ст. 16 Закона № 44-ФЗ (ч. 1 — обязанность планировать через план-график, ч. 2 — состав сведений, ч. 3 — отсылка к порядку Правительства РФ, ч. 5–7 — срок, на который формируется план-график, и порядок его утверждения, ч. 8–9 — случаи и сроки изменения).
План-график формируется на очередной финансовый год И плановый период — ч. 5 ст. 16 44-ФЗ и п. 4, 6, 7 Положения № 1279
Планы-графики формируются на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете. В планы-графики включается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации информация о закупках, осуществление которых планируется по истечении планового периода. В этом случае указанная в части 2 настоящей статьи информация вносится в планы-графики закупок на весь срок планируемых закупок.
— ч. 5 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Это ключевая норма по существу спора: срок плана-графика «привязывается» к сроку действия закона (решения) о бюджете соответствующего уровня, а бюджет составляется и утверждается на очередной финансовый год и плановый период (три года). Для бюджетного учреждения субъекта РФ/муниципального образования — соответственно к закону субъекта РФ о бюджете или решению представительного органа о местном бюджете. Значит, первичный план-график на 2024 год должен был охватывать 2024, 2025 и 2026 годы — позиция контролирующего органа соответствует букве закона.
План-график формируется на срок, соответствующий сроку действия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законов субъекта Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципального правового акта представительного органа муниципального образования о местном бюджете.
— п. 4 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279
Пункт 4 Положения № 1279 (принят во исполнение ч. 3 ст. 16 44-ФЗ) дословно дублирует правило ч. 5 ст. 16: план-график — трёхлетний документ. Именно на этот пункт ссылается контролёр, и именно его нужно цитировать в ответе на замечание (или оспаривать — см. блок 4).
План-график формируется путем внесения изменений в утвержденные показатели плана-графика на очередной финансовый год и первый год планового периода и составления показателей плана-графика на второй год планового периода.
— п. 6 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279
Механика «скользящей трёхлетки»: ежегодно заказчик переутверждает показатели очередного года и первого года планового периода и дописывает второй год планового периода. Если в первичном плане-графике на 2024 год отсутствовали 2025 и 2026, то при переходе к 2025 году заказчику придётся не «внести изменения», а дописать два года — это и есть то нарушение, которое вменил контрольный орган.
План-график на очередной финансовый год и плановый период включает информацию о закупках, финансовое обеспечение которых предусмотрено в очередном финансовом году и плановом периоде и извещения об осуществлении которых планируется разместить, приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в которых планируется направить, контракты с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) при осуществлении которых планируется заключить при реализации такого плана-графика.
— п. 7 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279
Обратите внимание на формулировку «финансовое обеспечение которых предусмотрено в очередном финансовом году и плановом периоде»: речь о закупках, включённых в бюджет/план ФХД на соответствующие годы, а не о любых hypothetically возможных. Это ваш единственный содержательный аргумент: если по 2025–2026 годам показатели плана ФХД (обоснования плановых показателей выплат) не утверждались, включать в план-график было нечего — но тогда и утверждать план-график «на трёхлетку» в части планового периода надлежало с нулевыми/расчётными показателями, поскольку форма плана-графика прямо предусматривает графы по годам планового периода.
Вывод по вопросу: да, в действующем регулировании есть прямая норма об обязанности сформировать первичный план-график на очередной финансовый год и плановый период — это ч. 5 ст. 16 Закона № 44-ФЗ во взаимосвязи с п. 4, 6, 7 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279. Замечание контрольного органа юридически обоснованно: первичный план-график 2024 года должен был содержать закупки 2024, 2025 и 2026 годов. Ссылка учреждения на «недоведённые лимиты» сама по себе не освобождает от этой обязанности — она влияет лишь на объём финансового обеспечения и является основанием для последующего изменения плана-графика (блок 3).
Срок утверждения, порядок изменения плана-графика и «недоведённые лимиты» как основание корректировки
План-график формируется государственным, муниципальным учреждениями, государственным, муниципальным унитарными предприятиями в соответствии с требованиями настоящей статьи при планировании финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального учреждений, государственного, муниципального унитарных предприятий и утверждается в течение десяти рабочих дней после утверждения соответственно плана финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального учреждений, плана (программы) финансово-хозяйственной деятельности государственного, муниципального унитарных предприятий.
— ч. 7 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Для бюджетного учреждения (в отличие от казенного заказчика, которому ЛБО доводятся) точкой отсчёта является утверждение плана ФХД, а не доведение бюджетных ассигнований. Поэтому довод «лимиты не доведены» для учреждения неточен по существу: обязанность возникает с даты утверждения плана ФХД, и план ФХД на 2024–2026 годы содержит показатели выплат по трём годам.
План-график утверждается в течение 10 рабочих дней: а) заказчиками, указанными в подпунктах "а" и "е" пункта 2 настоящего Положения, - со дня, следующего за днем доведения до соответствующего заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации; б) заказчиками и лицами, указанными в подпунктах "б" - "г", "ж" - "и" пункта 2 настоящего Положения, - со дня, следующего за днем утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения или плана (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
— п. 12 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279
Бюджетное учреждение субъекта РФ/муниципальное бюджетное учреждение — это подпункт «ж» п. 2 Положения № 1279, то есть под действие подпункта «б» п. 12: 10 рабочих дней со дня, следующего за днём утверждения плана ФХД. Срок размещения в ЕИС по общему правилу совпадает с утверждением (план-график утверждается подписанием УКЭП в ЕИС — п. 3 Положения № 1279), поэтому отдельного «срока размещения» закон не устанавливает: размещение происходит в момент утверждения в системе.
Планы-графики подлежат изменению при необходимости: […] 2) приведения их в соответствие в связи с изменением доведенного до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, изменением показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности государственных, муниципальных учреждений, государственных, муниципальных унитарных предприятий, изменением соответствующих решений и (или) соглашений о предоставлении субсидий; […] 5) в иных случаях, установленных порядком, предусмотренным пунктом 2 части 3 настоящей статьи.
— ч. 8 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Это и есть предназначенный законодателем механизм для вашей ситуации: когда объёмы прав в денежном выражении (ЛБО/субсидии) или показатели плана ФХД меняются, план-график меняется, а не формируется «с нуля». То есть отсутствие точных объёмов финансирования на 2025–2026 годы — не основание исключать плановый период из первичного плана-графика, а основание позднее внести в него изменения по подп. 2 ч. 8 ст. 16.
Внесение в соответствии с частью 8 настоящей статьи изменений в план-график может осуществляться не позднее чем за один день до дня размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении соответствующей закупки или направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом либо в случае заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с частью 1 статьи 93 настоящего Федерального закона - не позднее чем за один день до дня заключения контракта.
— ч. 9 ст. 16 Закона № 44-ФЗ
Практический предел: изменения в план-график нужно успеть внести не позднее чем за день до размещения извещения (или заключения контракта с едпоставщиком). Пока закупки 2025–2026 годов не объявляются, «дозаполнить» плановый период можно без риска.
Вывод по вопросу: утверждать план-график учреждение обязано в течение 10 рабочих дней со дня, следующего за днём утверждения плана ФХД (ч. 7 ст. 16 44-ФЗ, подп. «б» п. 12 Положения № 1279), а утверждение в ЕИС совпадает с размещением. Недоведённые ЛБО и уточняемые объёмы финансирования — это не основание для «нулевого» планового периода, а основание для изменения плана-графика по подп. 2 ч. 8 ст. 16 44-ФЗ в срок до одного дня до размещения извещения (ч. 9 ст. 16). Рекомендуемая тактика: не спорить с обязанностью включать 2025–2026 годы, а внести изменения в план-график с расчётными показателями и обосновать их планом ФХД.
Риск: ответственность за нарушение порядка формирования плана-графика
Нарушение установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок […] порядка формирования, утверждения планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее в настоящей статье - закупка) и внесения изменений в такие планы-графики или порядка размещения планов-графиков закупок в единой информационной системе в сфере закупок либо неразмещение плана-графика закупок в установленном законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок порядке - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
— ч. 1 ст. 7.30.1 КоАП РФ
Нарушение, вменяемое учреждению (формирование плана-графика не на весь плановый период), охватывается диспозицией ч. 1 ст. 7.30.1 КоАП РФ как нарушение порядка формирования плана-графика; санкция — предупреждение или штраф 5 000–10 000 руб. на должностного лица (контрактного управляющего, руководителя). Для юридического лица штраф этой частью не предусмотрен — важно для оценки риска: ответственность несёт должностное лицо, и минимальная мера (предупреждение) применима при отсутствии существенной угрозы охраняемым отношениям.
Дополнительный пласт — контроль в сфере закупок: замечание контрольного органа оформляется по итогам проверки, а выданное предписание об устранении подлежит исполнению; неисполнение предписания влечёт самостоятельную ответственность. Практический путь — устранить нарушение (внести изменения в план-график на 2025–2026 годы) до истечения срока исполнения предписания.
Вывод по вопросу: риск реальный, но умеренный: по ч. 1 ст. 7.30.1 КоАП РФ должностному лицу грозит предупреждение либо штраф от 5 000 до 10 000 рублей. Наиболее рациональная линия — признать обязанность включать плановый период, дописать в план-график 2025–2026 годы (с расчётными объёмами финансового обеспечения по плану ФХД) и уведомить контрольный орган об устранении, а не оспаривать саму обязанность.
