Основным нормативным актом, регулирующим последствия незаконного нахождения на территории Российской Федерации, является Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан». В силу ст. 31 указанного закона, при нарушении срока пребывания у иностранного гражданина возникает обязанность покинуть страну в течение трех дней, а при аннулировании разрешительных документов — в течение пятнадцати дней. Поскольку гражданин Казахстана прожил в России 13 лет без регистрации и каких-либо документов, его нахождение является незаконным с первого дня, и он обязан был выехать. Однако сама по себе эта норма не устанавливает порядка принудительной высылки и не является правовым основанием для помещения в центр временного содержания без принятия соответствующего решения.
В случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней.
— Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 31
Закон также устанавливает общую ответственность за нарушение миграционного законодательства. Согласно ст. 33 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан», иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства РФ, привлекается к ответственности, причем незаконно находящееся лицо подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации. В данной ситуации гражданин Казахстана не только незаконно находился в стране, но и не прошел указанные процедуры, что также является нарушением. Однако данная норма не регулирует процедуру помещения в центр временного содержания и не определяет сроки такого содержания — она лишь указывает на последствия незаконного нахождения в виде обязательных регистрационных действий.
Иностранный гражданин, виновный в нарушении законодательства Российской Федерации, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом иностранный гражданин, незаконно находящийся в Российской Федерации, либо подлежащий передаче в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемый в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации с последующим помещением полученных сведений в центральный банк данных, создаваемый в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона.
— Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 33
Вопрос о законности привлечения к ответственности за сам факт незаконного проживания регулируется КоАП РФ. Статья 18.8 КоАП РФ прямо предусматривает ответственность иностранного гражданина за нарушение правил пребывания, в том числе за отсутствие документов, подтверждающих право на пребывание, и за уклонение от выезда по истечении срока пребывания. Поскольку гражданин Казахстана 13 лет находился в России без регистрации и не выехал по окончании законного срока пребывания, его действия образуют состав данного правонарушения. При этом санкция статьи предусматривает как штраф, так и административное выдворение. Наличие выдворения или его отсутствие решается судом в каждом конкретном случае, и одно лишь длительное незаконное проживание не предопределяет обязательность выдворения, особенно с учетом срока давности привлечения к ответственности.
Статья 18.8. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации ... 1. ... влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. 1.1. Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, если эти действия не содержат п
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 18.8
Процедура принудительного исполнения выдворения регулируется ст. 32.9 КоАП РФ, которая прямо указывает, что принудительное выдворение исполняется федеральным органом исполнительной власти (ФСИН) при назначении судьей административного наказания в виде выдворения. Из ситуации следует, что гражданин был задержан сотрудниками ФСИН и помещен в центр временного содержания. Однако для законности такого помещения необходимо наличие вступившего в законную силу судебного постановления о выдворении. Поскольку в описании указано, что никаких решений до сих пор не принято и человек содержится уже месяц, данная норма нарушена: без судебного акта у ФСИН отсутствуют полномочия помещать иностранца в специальное учреждение на неопределенный срок. Кроме того, часть 2 данной статьи предусматривает возможность немедленного исполнения только при наличии документов, удостоверяющих личность, денежных средств и ходатайства иностранца, чего в данном случае не имеется, так как документов у задержанного нет.
Статья 32.9 КоАП РФ регулирует исполнение постановления об административном выдворении иностранных граждан. В частности, часть 1 указывает, что принудительное выдворение исполняется федеральным органом исполнительной власти (ФСИН) при назначении судьей административного наказания в виде выдворения. Часть 2 предусматривает возможность немедленного исполнения при наличии документов, удостоверяющих личность, денежных средств и ходатайства иностранного гражданина. Часть 3 устанавливает порядок рассмотрения такого ходатайства судом в пятидневный срок.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 32.9
Значение административного правонарушения семилетней давности для решения вопроса о выдворении или депортации раскрывается через нормы Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Статья 26 данного закона устанавливает основания, по которым въезд в Россию может быть не разрешен. Пункт 4 этой статьи связывает ограничение въезда с неоднократным (два и более раза) привлечением к административной ответственности в течение трех лет. Поскольку в ситуации фигурирует лишь одно постановление о привлечении к ответственности семилетней давности, и оно не относится к трехлетнему периоду, предусмотренному законом, данное основание для ограничения въезда неприменимо. Само по себе наличие одного правонарушения, тем более давнего, не является достаточным основанием ни для выдворения, ни для запрета на въезд. Однако отсутствие выезда по истечении срока пребывания, указанное в пункте 8 этой же статьи, является самостоятельным и прямым основанием для неразрешения въезда, и оно имеет прямое отношение к факту 13-летнего незаконного проживания.
Статья 26. Въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства: ... 4) неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, — в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности; ... 8) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации не выехали из Российской Федерации до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания, за исключением случаев отсутствия возможности покинуть территорию Российской Феде
— Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», ст. 26
Что касается возможности обжалования бездействия ФСИН и отказа консульства, Кодекс административного судопроизводства РФ предоставляет прямой механизм защиты. В силу ст. 218 КАС РФ гражданин вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти. Таким образом, бездействие ФСИН, выражающееся в длительном непринятии решения о дальнейшей судьбе задержанного (отсутствие направления в суд, отсутствие возбуждения дела об административном правонарушении), может быть обжаловано в порядке административного судопроизводства. Отказ консульства Казахстана в выдаче справки на возвращение, будучи действием должностного лица консульского учреждения, также подпадает под действие данной нормы, так как консульство выполняет публичные функции.
Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменаци
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 218
Содержание административного иска детализирует ст. 220 КАС РФ, которая требует указать, в чем именно выражается оспариваемое бездействие, какие права и законные интересы нарушены, а также привести нормативные акты, на соответствие которым следует проверить действия (бездействие). Применительно к ситуации в иске необходимо указать на бездействие ФСИН по непринятию мер для выяснения личности и направления дела в суд, а также на бездействие консульства, выразившееся в отказе рассмотреть заявление о выдаче справки без объяснения причин и без ссылки на нормы права.
Статья 220 КАС РФ устанавливает требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. В частности, в заявлении должны быть указаны: орган, принявший оспариваемое решение или совершивший действие (бездействие); сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие; сведения о правах, свободах и законных интересах административного истца, которые нарушаются; нормативные правовые акты, на соответствие которым надлежит проверить оспариваемое решение, действие (бездействие); требование о признании незаконными решения, действия (бездействия).
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 220
Порядок принятия такого иска регулируется ст. 222 КАС РФ. Эта статья регламентирует, при каких условиях иск принимается к производству, возвращается или оставляется без движения. Для гражданина Казахстана важно соблюсти формальные требования: подать иск в суд по месту нахождения центра временного содержания или по месту нахождения консульства, приложить доказательства (отказ консульства, если он выдан в письменной форме, справку о нахождении в центре, указание на длительное бездействие ФСИН).
Статья 222 КАС РФ регулирует порядок принятия к производству суда административного искового заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. В частности, устанавливает основания для отказа в принятии, возврата, оставления без движения, а также порядок направления копий определения. Данная норма применима к вопросу 5 об обжаловании бездействия ФСИН и консульства, так как предусматривает процедуру подачи административного иска.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 222
В контексте предоставленных НПА не содержится специальных норм, напрямую регулирующих порядок выдачи справки на возвращение (свидетельства на возвращение) гражданам Казахстана, а также процедуру реадмиссии между Россией и Казахстаном. Однако следует предположить, что такой порядок устанавливается двусторонним Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии (от 20 января 2012 года) и применимым консульским законодательством. Отказ консульства без объяснения причин, скорее всего, нарушает как внутренние процедуры консульства, так и требования указанного соглашения, однако для точной квалификации необходимо ознакомиться с текстом этих документов. В отсутствие в предоставленном контексте соответствующих статей применительно к данному аспекту можно лишь констатировать, что сам по себе отказ без мотивировки является незаконным и может быть обжалован в порядке КАС РФ на основании ст. 218, 220.
