В рассматриваемой ситуации пользователь, будучи заявителем на получение вида на жительство (ВНЖ) в Российской Федерации, намеревается подать документы через представителя, действующего на основании нотариальной доверенности, выданной отцом пользователя (родственником, на основании которого испрашивается ВНЖ). Однако сотрудники территориального органа МВД (г. Казань) отказываются принимать документы, настаивая на обязательном личном присутствии самого отца при подаче заявления.
Юридически значимым является возникновение публично-правовых (административных) отношений между заявителем (потенциальным обладателем ВНЖ) и государственным органом (МВД), опосредованных институтом представительства. С одной стороны, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и Административный регламент МВД по предоставлению госуслуги по выдаче ВНЖ могут предусматривать возможность подачи документов лично заявителем или его законным представителем. Однако в данной конкретной ситуации представитель, подающий документы, действует не от имени самого заявителя (пользователя), а от имени его родственника — отца, чьё родство является основанием для получения ВНЖ.
Ключевым правовым вопросом является разграничение двух разных правовых статусов: статус заявителя (пользователь, претендующий на ВНЖ) и статус лица, на родстве с которым основано право на ВНЖ (отец). Хотя законодательство о гражданстве и миграционном учёте допускает подачу документов представителем, такая возможность, как правило, прямо оговорена для самого заявителя, а не для третьего лица, чьё личное волеизъявление (подтверждение родства, согласия на проживание и т.п.) должно быть удостоверено. Требование личного присутствия отца может быть основано на необходимости ведомственного контроля (подлинность подписи, подтверждение действительности волеизъявления, проверка личности), которое невозможно осуществить лишь посредством нотариальной доверенности, если последняя не предусматривает совершение конкретных действий, необходимых именно для этой административной процедуры, и если регламент не приравнивает доверенность к личному участию для лиц, не являющихся заявителями. Также юридически значимо, может ли отец считаться «заявителем» в рамках данной процедуры (он таковым не является) и распространяется ли на него общее правило о представительстве, установленное для самого заявителя. Факт отклонения нотариальной доверенности инспектором указывает на коллизию между буквальным толкованием норм закона, которые пользователь не нашёл, и ведомственным порядком, который, по мнению органа, требует личного участия отца.
Центральный вопрос — законность требования личного присутствия отца при подаче заявления на ВНЖ на основании родства. Проанализируем применимые нормы, двигаясь от общих положений о представительстве к специальным правилам миграционного законодательства.
Согласно статье 182 Гражданского кодекса РФ, представительство по доверенности возможно для любых юридических действий, кроме тех, которые по своему характеру могут быть совершены только лично. Подача заявления в миграционный орган не относится к сделкам, требующим строго личного участия (как, например, составление завещания или вступление в брак). Доверенность на подачу документов — стандартный инструмент в административных процедурах, если закон не устанавливает прямого запрета. Таким образом, сама по себе возможность передоверия полномочий на подачу заявления о ВНЖ из общих начал гражданского права не исключена.
- Сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, ... непосредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемого. ... 4. Не допускается совершение через представителя сделки, которая по своему характеру может быть совершена только лично, а равно других сделок, указанных в законе.
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 182
Далее, нотариально удостоверенная доверенность, которой располагает пользователь, по общему правилу признается надлежащим подтверждением полномочий. Статья 185 ГК РФ определяет доверенность как письменное уполномочие для представительства перед третьими лицами. Миграционный орган является третьим лицом, и доверенность как раз предназначена для взаимодействия с ним.
- Доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами.
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 185
Статья 185.1 ГК РФ дополнительно закрепляет, что нотариальное удостоверение доверенности придаёт ей повышенную юридическую силу. Хотя эта статья прямо упоминает подачу заявлений о государственной регистрации прав, она отражает общий принцип: нотариально заверенный документ — достаточное основание для представительства в государственных органах, если специальный закон не предусматривает иного. В данном случае миграционное законодательство не содержит оговорки о личном присутствии для подачи заявления на ВНЖ на основании родства.
Статья 185.1 ГК РФ устанавливает требования к нотариальному удостоверению доверенностей, в том числе для подачи заявлений о государственной регистрации прав. Однако данная норма не регулирует процедуру подачи заявления на ВНЖ, которая относится к миграционному законодательству. Тем не менее, она подтверждает, что нотариально удостоверенная доверенность является законным способом представительства, если иное не предусмотрено законом.
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 185.1
Переходя к специальному закону — Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (115-ФЗ), — его статья 8 определяет категории лиц, которым ВНЖ выдаётся без получения разрешения на временное проживание, в том числе иностранных граждан, имеющих родителя — гражданина РФ, постоянно проживающего в России. Однако эта статья не содержит ни требования о личном присутствии заявителя-родственника, ни норм о порядке подачи документов. Следовательно, сама по себе статья 8 115-ФЗ не устанавливает препятствий для подачи заявления представителем по доверенности.
Статья 8 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ устанавливает категории иностранных граждан, которым вид на жительство выдается без получения разрешения на временное проживание. В частности, подпункт 4 пункта 2 предусматривает выдачу ВНЖ иностранному гражданину, имеющему родителя, постоянно проживающего в Российской Федерации и состоящего в гражданстве РФ. Однако статья не содержит норм, регулирующих порядок подачи заявления, требования к личному присутствию или возможность подачи документов представителем по доверенности.
— Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 8
Поскольку процедурные вопросы (порядок подачи, требования к личному присутствию) в данном законе не урегулированы, они должны устанавливаться подзаконными актами — например, административным регламентом МВД. В представленном блоке нормативных актов таких подзаконных норм нет. Если в регламенте действительно содержится требование о личном присутствии отца, оно должно быть включено в текст закона или подзаконного акта и не может произвольно вводиться сотрудником. Отсутствие такой нормы в 115-ФЗ и в приведённых статьях ГК РФ свидетельствует о том, что требование личного присутствия отца при наличии нотариальной доверенности не основано на федеральном законе.
Вывод по каждой норме:
- Статья 182 ГК РФ допускает представительство для подачи документов в госорган, если закон не требует личного совершения действия.
- Статьи 185 и 185.1 ГК РФ подтверждают, что нотариальная доверенность является законным основанием для представительства.
- Статья 8 115-ФЗ не содержит запрета на подачу заявления через представителя.
Таким образом, ни одна из рассмотренных норм не обязывает отца лично присутствовать при подаче заявления на ВНЖ. Для обоснования отказа в принятии документов по доверенности миграционному органу необходимо сослаться на конкретную норму подзаконного акта, которой в данном анализе не выявлено. При отсутствии такой нормы требование личного присутствия является неправомерным.
