Центральным для разрешения вопроса о порядке исчисления срока проживания в Москве для получения региональной социальной доплаты к пенсии является разграничение понятий «место жительства» и «место пребывания», установленное Федеральным законом от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Согласно ст. 2 указанного закона под местом жительства понимается жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин зарегистрирован в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, а под местом пребывания — иное помещение, не являющееся местом жительства, в котором он фактически проживает. Именно различие этих двух статусов регистрации лежит в основе требования уполномоченных органов о 10‑летнем сроке постоянной регистрации.
- место жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в котором иностранный гражданин или лицо без гражданства постоянно (преимущественно) проживает на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. При этом местом жительства иностранного гражданина или лица без гражданства признается жилое помещение, по адресу которого данный иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом;
— Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ, ст. 2
Из данной нормы следует, что регистрация по месту жительства (постоянная регистрация) удостоверяет постоянное проживание гражданина по конкретному адресу. В вашей ситуации вы имеете статус «постоянно проживающего в Российской Федерации» на основании вида на жительство, что влечёт обязанность зарегистрироваться по месту жительства. Эта регистрация в Москве длится 9 лет. Период же временной регистрации по месту пребывания, который предшествовал получению ВНЖ, не образует постоянного проживания, а лишь фиксирует нахождение в месте пребывания. Поэтому при буквальном толковании терминов нормативные акты Москвы, устанавливающие 10‑летний срок именно постоянной регистрации, не могут учитывать временную регистрацию.
Далее, ст. 14 того же закона прямо устанавливает обязанность постоянно или временно проживающего иностранного гражданина зарегистрироваться по месту жительства при наличии права пользования жилым помещением. Для постоянно проживающего (обладателя ВНЖ) это обязательная регистрация; для временно проживающего (на основании РВП) — также обязательна, но при наступлении определённых условий.
Статья 14. Обязательность регистрации иностранных граждан по месту жительства
- Постоянно или временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин, обладающий правом пользования жилым помещением, находящимся на территории Российской Федерации, обязан в порядке и на условиях, которые установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом, зарегистрироваться по адресу указанного помещения, за исключением случая, предусмотренного частью 2 настоящей статьи.
— Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18.07.2006 № 109-ФЗ, ст. 14
Пока у вас не было вида на жительство, вы не могли иметь регистрацию по месту жительства (постоянную), а лишь по месту пребывания. Это подтверждает, что ваша временная регистрация в тот период не может квалифицироваться как «постоянное проживание» в целях исчисления требуемого срока.
Теперь обратимся к нормам, непосредственно регулирующим условия назначения региональной социальной доплаты к пенсии. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» в ст. 5 закрепляет, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе социальных доплат к пенсии. То есть конкретные требования к получателям региональной доплаты, в том числе необходимость проживания в течение определённого срока, устанавливаются самим субъектом РФ — в данном случае городом Москвой.
Статья 5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи
- Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи, в том числе на основании социального контракта, малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными настоящим Федеральным законом, а также разрабатывают и реализуют государственные региональные программы оказания гражданам государственной социальной помощи.
— Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», ст. 5
Эта норма не содержит прямых условий для иностранных граждан, но она передаёт субъекту РФ право самостоятельно устанавливать требование о месте жительства. В Москве действуют, в частности, Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 «О социальной поддержке отдельных категорий граждан» и постановление Правительства Москвы, утверждающее порядок назначения региональной социальной доплаты к пенсии. Упомянутые акты в вашем вопросе не указаны и в предоставленном контексте НПА отсутствуют. Однако, исходя из распространённой правоприменительной практики, для получения московской надбавки к пенсии требуется именно 10 лет постоянной регистрации по месту жительства в Москве (либо период постоянного проживания, подтверждённый регистрацией). Период временной регистрации по месту пребывания не засчитывается, поскольку он не удостоверяет постоянное проживание. Ваш случай — 9 лет постоянной регистрации — не достигает требуемого порога, поэтому отказ формально правомерен, если он основан на точном тексте регионального акта. Я бы рекомендовал запросить основания отказа в письменной форме и проверить, каким именно нормативным актом руководствовались сотрудники.
Наконец, рассмотрим ст. 12.1 Федерального закона № 178-ФЗ, которая устанавливает общее правило о социальной доплате к пенсии. Она гарантирует, что общая сумма материального обеспечения пенсионера не может быть меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствующем субъекте РФ. Однако эта статья не конкретизирует, какой именно срок регистрации требуется, и не делает различия между гражданами РФ и иностранцами. Она лишь определяет, что доплата устанавливается территориальным органом Социального фонда России, если общая сумма материального обеспечения пенсионера ниже прожиточного минимума.
Статья 12.1. Социальные доплаты к пенсии
- Общая сумма материального обеспечения пенсионера, проживающего на территории Российской Федерации, не осуществляющего работу и (или) иную деятельность, в период которой он подлежит обязательному пенсионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»), пенсия (пенсии) которому установлена (установлены) в соответствии с законодательством Российской Федерации, не может быть меньше величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» в субъекте Российской Федерации.
— Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», ст. 12.1
Ключевое слово здесь — «проживающего на территории Российской Федерации». Федеральный закон не уточняет, что понимать под «проживанием»: наличие постоянной регистрации или фактическое проживание. В сложившейся судебной практике и разъяснениях Минтруда для иностранных граждан, имеющих вид на жительство, проживание подтверждается именно регистрацией по месту жительства (постоянной регистрацией). Временная регистрация таким доказательством не служит. Следовательно, ваш период временной регистрации до получения ВНЖ не может быть включён в расчёт 10‑летнего срока, если региональный закон Москвы прямо не предусматривает иное. Такого исключения в предоставленном контексте нет, поэтому с высокой долей вероятности отказ обоснован.
Что касается Федерального закона от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», его нормы (в частности, ст. 21 о порядке установления пенсии по месту жительства) регулируют выплату именно страховой пенсии, а не региональной доплаты. Они не содержат специальных правил для иностранных пенсионеров, получающих доплату. Таким образом, данный закон не даёт оснований для оспаривания отказа.
Вывод из анализа представленных норм: в отсутствие иного регионального регулирования (которое в вашем запросе не раскрыто) временная регистрация по месту пребывания не учитывается для исчисления срока постоянного проживания, необходимого для московской надбавки. Отказ может быть признан правомерным, если он основан на законе г. Москвы, требующем именно 10 лет постоянной регистрации. Рекомендуется запросить письменный ответ с указанием конкретного нормативного акта, на который сослались уполномоченные органы, и изучить его текст. Если в региональном акте используется формулировка «проживание в городе Москве», а не «регистрация по месту жительства», то возможно оспаривание, так как период временной регистрации может рассматриваться как часть общего проживания. Однако в представленном контексте НПА такое разъяснение отсутствует, и без полного текста московского закона окончательный вывод сделать невозможно.
