Отказ от опеки над братом-инвалидом: кто должен искать место в доме-интернате?

Вправе ли опекун отказаться от опеки и как это оформляется

Отказ опекуна от исполнения обязанностей — его безусловное законное право, закреплённое как принцип деятельности по опеке и попечительству.

1. свободное принятие гражданином обязанностей по опеке или попечительству и свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих обязанностей;
   — п. 1 ст. 5 ФЗ «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ

Это означает: опекуну не нужно доказывать «уважительные причины» для отказа — закон прямо закрепляет свободный отказ от опеки.

1. Опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе. 4. Орган опеки и попечительства может освободить опекуна или попечителя от исполнения своих обязанностей, в том числе временно, в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя. 5. Орган опеки и попечительства вправе отстранить опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей. Отстранение опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей допускается в случае: 1) ненадлежащего исполнения возложенных на них обязанностей; 2) нарушения прав и законных интересов подопечного, в том числе при осуществлении опеки или попечительства в корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи; 3) выявления органом опеки и попечительства фактов существенного нарушения опекуном или попечителем установленных федеральным законом или договором правил охраны имущества подопечного и (или) распоряжения его имуществом. 6. В случаях, предусмотренных частями 3 - 5 настоящей статьи, права и обязанности опекуна или попечителя прекращаются с момента принятия органом опеки и попечительства акта об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей. 7.
   — ч. 3 ст. 29 ФЗ «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ

Таким образом, ваш супруг вправе подать заявление (письменную просьбу) об освобождении от обязанностей опекуна, и орган опеки обязан рассмотреть его именно в этом качестве — как просьбу об освобождении (ч. 3 ст. 29 ФЗ-48, п. 2 ст. 39 ГК РФ). Однако закон различает два разных основания освобождения, и это ключ к вашей ситуации:

При помещении подопечного под надзор в образовательную организацию, медицинскую организацию, организацию, оказывающую социальные услуги, или иную организацию, в том числе в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, орган опеки и попечительства освобождает ранее назначенного опекуна или попечителя от исполнения ими своих обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного. (В редакции Федерального закона от 24.04.2008 № 49-ФЗ) 2. Опекун, попечитель могут быть освобождены от исполнения своих обязанностей по их просьбе. Опекун или попечитель может быть освобожден от исполнения своих обязанностей по инициативе органа опеки и попечительства в случае возникновения противоречий между интересами подопечного и интересами опекуна или попечителя, в том числе временно. (Пункт в редакции Федерального закона от 24.04.2008 № 49-ФЗ) 3. В случаях ненадлежащего выполнения опекуном или попечителем лежащих на нем обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой помощи, орган опеки и попечительства может отстранить опекуна или попечителя от исполнения этих обязанностей и принять необходимые меры для привлечения виновного гражданина к установленной законом ответственности.
— п. 1 ст. 39 ГК РФ

Обратите внимание на два самостоятельных механизма в этой норме: (1) освобождение опекуна при помещении подопечного под надзор в организацию социального обслуживания (интернат) — при этом орган опеки освобождает опекуна, если это не противоречит интересам подопечного; (2) освобождение по просьбе опекуна без помещения куда-либо.

1. Опекуны или попечители не назначаются недееспособным или не полностью дееспособным лицам, помещенным под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Исполнение обязанностей опекунов или попечителей возлагается на указанные организации.
   — ч. 5 ст. 11 ФЗ-48

Смысл в том, что после фактического помещения брата в дом-интернат исполнение опекунских обязанностей автоматически переходит на саму эту организацию (п. 4 ст. 35 ГК РФ, ч. 5 ст. 11 ФЗ-48), а «прежний» опекун (ваш супруг) подлежит освобождению. Поэтому правильная, законная последовательность — не «сначала снять опеку, потом искать место», а «найти место/встать в очередь и одновременно решать вопрос об освобождении». При этом моментом прекращения полномочий является именно акт органа опеки:

1. В случаях, предусмотренных частями 3 - 5 настоящей статьи, права и обязанности опекуна или попечителя прекращаются с момента принятия органом опеки и попечительства акта об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей. 7. Акт органа опеки и попечительства об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей может быть оспорен лицом, в отношении которого он принят, в судебном порядке.
   — ч. 6 ст. 29 ФЗ-48

До издания такого акта ваш супруг формально остаётся опекуном — и на него продолжает распространяться обязанность заботиться о подопечном:

1. Опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы. Опекуны и попечители несовершеннолетних должны заботиться об их обучении и воспитании. Опекуны и попечители заботятся о развитии (восстановлении) способности гражданина, дееспособность которого ограничена вследствие психического расстройства, или гражданина, признанного недееспособным, понимать значение своих действий или руководить ими. (Дополнение абзацем - Федеральный закон от 30.12.2012 № 302-ФЗ) Опекуны и попечители исполняют свои функции, учитывая мнение подопечного, а при невозможности его установления - с учетом информации о предпочтениях подопечного, полученной от его родителей, прежних опекунов, иных лиц, оказывавших ему услуги и добросовестно исполнявших свои обязанности. (Дополнение абзацем - Федеральный закон от 30.12.2012 № 302-ФЗ) 4. Обязанности, указанные в пункте 3 настоящей статьи, не возлагаются на попечителей совершеннолетних граждан, ограниченных судом в дееспособности, за исключением попечителей граждан, ограниченных судом в дееспособности вследствие психического расстройства. (В редакции Федерального закона от 30.12.2012 № 302-ФЗ) 5. Если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или ограниченно дееспособным, отпали, опекун или попечитель обязан ходатайствовать перед судом о признании подопечного дееспособным и о снятии с него опеки или попечительства.
   — п. 3 ст. 36 ГК РФ

Вывод по вопросу: отказаться от опеки ваш супруг вправе свободно (п. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 29 ФЗ-48, п. 2 ст. 39 ГК РФ), подав письменное заявление в орган опеки, и орган опеки обязан рассмотреть его и издать соответствующий акт (освобождение или обоснованный отказ). Но до фактического устройства брата (помещения в интернат) обязанности опекуна не прекращаются автоматически, а оставление подопечного без надзора и необходимой помощи влечёт риск отстранения опекуна (ч. 5 ст. 29 ФЗ-48).

Кто должен инициировать помещение в дом-интернат — правомерна ли позиция органа опеки

Заявление о предоставлении социального обслуживания (в том числе в стационарной форме, то есть в дом-интернат) подаётся в уполномоченный орган субъекта РФ или уполномоченную организацию.

Основанием для рассмотрения вопроса о предоставлении социального обслуживания является поданное в письменной или электронной форме заявление гражданина или его законного представителя о предоставлении социального обслуживания либо обращение в его интересах иных граждан, обращение государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений непосредственно в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации или уполномоченную организацию либо переданные заявление или обращение в рамках межведомственного взаимодействия.
— ст. 14 ФЗ-442 «Об основах социального обслуживания»

За законного представителя недееспособного гражданина таким заявителем выступает именно опекун — ваш супруг. То есть инициатива действительно лежит на опекуне, а не на органе опеки: орган опеки не является стороной отношений по социальному обслуживанию. В этом узком смысле утверждение работников органа опеки справедливо: они не ведут очередь в дома-интернаты и не подают за вас заявление о помещении в стационар. Очередь ведёт орган исполнительной власти субъекта РФ (соцзащита) и сами стационарные организации.

Однако это не освобождает их от обязанности рассмотреть просьбу об освобождении от опеки как таковую:

1. осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; 5) освобождение и отстранение в соответствии с настоящим Федеральным законом опекунов и попечителей от исполнения ими своих обязанностей;
   — пп. 4, 5 ч. 1 ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве» № 48-ФЗ

Освобождение опекуна от обязанностей — прямое полномочие органа опеки (пп. 5 ч. 1 ст. 8 ФЗ-48), поэтому отказ опеки принять заявление супруга со ссылкой на «отсутствие полномочий» неправомерен в части освобождения от опеки. Полномочие раздваивается: поиск места в интернате и постановка в очередь — это сфера соцзащиты (не органа опеки), а освобождение опекуна от обязанностей — это именно сфера органа опеки, и от этой обязанности он уклоняться не вправе.

Порядок устройства выглядит так: ваш супруг как законный представитель подаёт в орган соцзащиты заявление о признании брата нуждающимся в социальном обслуживании. Основание для признания нуждающимся в вашей ситуации прямо предусмотрено:

1. Гражданин признается нуждающимся в социальном обслуживании в случае, если существуют следующие обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности: 1) полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности; 2) наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе; 3) наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации; 4) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними; 5) наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье; 6) отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста двадцати трех лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; 7) отсутствие работы и средств к существованию; 8) наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан. 2.
   — п. 1, 2 ст. 15 ФЗ-442

В вашем случае налицо несколько оснований: наличие инвалидности, нуждающейся в постоянном постороннем уходе (пп. 1, 2 ч. 1 ст. 15 ФЗ-442), и главное — «отсутствие возможности обеспечения ухода… а также отсутствие попечения над ними» (п. 4 ч. 1 ст. 15 ФЗ-442), которое и возникает при отказе опекуна. Орган соцзащиты обязан в течение пяти рабочих дней принять решение о признании нуждающимся и составить индивидуальную программу:

1. Индивидуальная программа является документом, в котором указаны форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению
   — ч. 1 ст. 16 ФЗ-442

Именно на основании индивидуальной программы (в которой указаны форма обслуживания — стационарная — и перечень рекомендуемых поставщиков услуг, то есть конкретных интернатов) ваш супруг заключает договор с поставщиком и брат встаёт в очередь в конкретное учреждение. То есть «поиск места» сводится к получению индивидуальной программы в соцзащите, которая и направляет в конкретные интернаты.

Вывод по вопросу: позиция органа опеки верна лишь наполовину. Сами по себе «поиск места и постановка в очередь» — действительно обязанность опекуна (законного представителя) перед органами соцзащиты, а не органа опеки: заявление подаёт ваш супруг, очередь ведут соцзащита и интернаты. Но рассмотреть просьбу об освобождении от опеки и издать соответствующий акт — прямая обязанность и полномочие органа опеки (пп. 5 ч. 1 ст. 8, ч. 3 ст. 29 ФЗ-48), от которой он уклоняться не вправе.

Что делать, если мест нет, и как оспорить бездействие органов

Если орган соцзащиты не принимает решение о признании брата нуждающимся либо не выдаёт индивидуальную программу, а орган опеки отказывается (бездействует) в рассмотрении заявления об освобождении от опеки — эти действия и бездействие можно оспорить в суде.

ст. 218 КАС РФ гражданин и иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. В силу ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. При этом согласно ч. 3 ст. 92 КАС РФ течение процессуального срока, исчисляемого годами, месяцами или днями, начинается на следующий день после даты или наступления события, которыми определено его начало. В суде установлено, что событием, послужившим поводом для обращения в гарнизонный военный суд и с которым Ф. связывает нарушение своих прав, является оставление жилищным органом в 2019 году без реализации представленных командованием по его рапорту от 29 января 2018 г. документов об изменении даты его включения в реестр участников НИС. В этой связи в административном исковом заявлении Ф.
— ч. 1 ст. 218, ч. 1 ст. 219 КАС РФ (по обзору ВС)

То есть оспаривание идёт в порядке административного судопроизводства (гл. 22 КАС РФ) с трёхмесячным сроком на обращение. Акт органа опеки (в том числе отказ в освобождении от опеки) оспаривается отдельно:

1. Акт органа опеки и попечительства об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об их отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей может быть оспорен лицом, в отношении которого он принят, в судебном порядке.
   — ч. 7 ст. 29 ФЗ-48

При этом ключевой гарантией для подопечного является то, что недееспособный гражданин не может остаться вовсе без опеки. Если опекуна нет (в том числе потому, что ваш супруг освобождён, а новый не назначен), обязанности опекуна временно принимает на себя орган опеки:

Если лицу, нуждающемуся в опеке или попечительстве, в течение месяца не назначен опекун или попечитель, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства.
— абз. 1 п. 1 ст. 35 ГК РФ

Практически это означает следующее. Если свободных мест в доме-интернате нет, ваш супруг юридически продолжает оставаться опекуном (акт об освобождении ещё не издан) и обязан продолжать заботу о брате — просто «самоустраниться» нельзя, это само по себе дало бы органу опеки основание для отстранения по п. 2 ч. 5 ст. 29 ФЗ-48. Поэтому последовательность действий должна быть такой:

1. Подать в орган соцзащиты заявление о признании брата нуждающимся в социальном обслуживании в стационарной форме (это делает ваш супруг как законный представитель), получить решение в течение 5 рабочих дней и индивидуальную программу (ст. 15, 16 ФЗ-442).
2. На основании индивидуальной программы подать документы в конкретный дом-интернат и встать в очередь.
3. Параллельно письменно (с отметкой о вручении) потребовать от органа опеки рассмотреть просьбу об освобождении от опеки и издать соответствующий акт (ч. 3 ст. 29 ФЗ-48).
4. При отказе/бездействии соцзащиты или органа опеки — административный иск по гл. 22 КАС РФ (ст. 218, 219), трёхмесячный срок, районный суд.

Важно: если брат имеет психическое расстройство и речь идёт о психоневрологическом интернате, порядок приёма дополнительно регулируется законодательством о психиатрической помощи (ч. 6 ст. 19 ФЗ-442), а не только ФЗ-442, — в этом случае потребуется заключение врачебной комиссии с участием психиатра. Если же брат признан судом недееспособным, помещение в стационарную организацию психоневрологического профиля осуществляется с учётом его правового статуса и решения суда.

Вывод по вопросу: «нет мест» не освобождает ни орган соцзащиты от обязанности принять решение и выдать индивидуальную программу, ни орган опеки — от обязанности рассмотреть просьбу об освобождении от опеки. Отказ или бездействие любого из них оспаривается в административном порядке в районный суд по гл. 22 КАС РФ (срок — 3 месяца). До фактического помещения брата в интернат либо издания акта об освобождении ваш супруг остаётся опекуном и обязан продолжать уход; «самоустраниться» без решения вопроса об устройстве нельзя.