Отказ в выдаче удостоверения многодетной семьи из-за отсутствия соглашения о месте жительства детей: законно ли это, если мать и дети зарегистрированы по одному адресу?

Законность требования нотариального соглашения о месте жительства детей для выдачи удостоверения многодетной семьи

Ключевой вопрос: обязан ли заявитель (мать) предоставлять нотариальное соглашение о месте жительства детей для выдачи/замены удостоверения многодетной семьи, если она и дети зарегистрированы и фактически проживают по одному адресу, а спор с бывшим супругом о месте жительства детей отсутствует.

Нормативную основу статуса многодетной семьи на федеральном уровне закрепляет Указ Президента РФ от 23.01.2024 № 63:

Многодетным семьям в соответствии с законодательством Российской Федерации гарантируются: а) предоставление государственных пособий и выплат в связи с рождением и воспитанием детей; б) предоставление мер поддержки в сфере трудовых отношений; в) досрочное назначение женщинам страховой пенсии по старости в связи с рождением и воспитанием трех и более детей; г) профессиональное обучение многодетных родителей и получение ими дополнительного профессионального образования в целях обеспечения их качественной занятости; д) право на бесплатное посещение музеев, парков культуры и отдыха, выставок на территории Российской Федерации независимо от места жительства в порядке и на условиях, которые определены в субъектах Российской Федерации. 4. Правительству Российской Федерации: а) установить единый образец удостоверения, подтверждающего статус многодетной семьи в Российской Федерации; б) обеспечить ведение банка данных о многодетных семьях в целях учета сведений о таких семьях, в том числе о предоставляемых им мерах социальной поддержки, посредством использования государственной информационной системы "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере", а также осуществление мониторинга социально-экономического положения многодетных семей и реализации субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки таких семей;
— Указ Президента РФ от 23.01.2024 № 63, п. 3, подп. «а» п. 6

Указ в п. 5 возлагает на высших должностных лиц субъектов РФ обеспечение изготовления и выдачи удостоверений. При этом, согласно п. 1 Указа, статус многодетной семьи устанавливается бессрочно и не ставится в зависимость от семейного положения родителей (нахождения в браке или развода). Указ не содержит требования о предоставлении нотариального соглашения о месте жительства детей в качестве условия для выдачи удостоверения.

Место жительства детей при раздельном проживании родителей определяется по ст. 65 СК РФ:

Место жительства детей при раздельном проживании родителей устанавливается соглашением родителей. При отсутствии соглашения спор между родителями разрешается судом исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. При этом суд учитывает привязанность ребенка к каждому из родителей, братьям и сестрам, возраст ребенка, нравственные и иные личные качества родителей, отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком, возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (род деятельности, режим работы родителей, материальное и семейное положение родителей и другое). По требованию родителей (одного из них) в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, и с учетом требований абзаца второго настоящего пункта суд с обязательным участием органа опеки и попечительства вправе определить место жительства детей
— п. 3 ст. 65 СК РФ

Из буквального текста п. 3 ст. 65 СК РФ следует, что соглашение родителей о месте жительства детей — договорённость между родителями, и закон не устанавливает обязательной нотариальной формы такого соглашения. Это соглашение может быть устным или подтверждаться конклюдентными действиями (фактическое совместное проживание, регистрация).

Более того, ст. 20 ГК РФ закрепляет императивную норму о производности места жительства несовершеннолетних от места жительства их законных представителей:

Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.
— п. 2 ст. 20 ГК РФ

Когда дети зарегистрированы по месту жительства матери и фактически проживают с ней, это и есть реализация соглашения родителей о месте жительства детей. Регистрация детей по адресу матери является объективным подтверждением того, что родители определили это место в качестве места жительства детей.

Позиция Верховного Суда РФ прямо подтверждает, что регистрация ребёнка — доказательство состоявшегося соглашения о месте жительства, форма которого законом не установлена:

несовершеннолетние дети приобретают право на жилую площадь, определяемую им в качестве места жительства соглашением родителей, форма которого законом не установлена. Заключение такого соглашения, одним из доказательств которого является регистрация ребенка в жилом помещении
— п. 14 Обзора судебной практики ВС РФ от 26.04.2017 № 2/2017

Вывод: требование органа социальной защиты о предоставлении нотариально удостоверенного соглашения о месте жительства детей не основано на законе. Закон не требует нотариальной формы соглашения о месте жительства детей (п. 3 ст. 65 СК РФ). Регистрация детей по месту жительства матери (п. 2 ст. 20 ГК РФ) при отсутствии спора между родителями является достаточным подтверждением совместного проживания и состоявшегося соглашения о месте жительства.

Подтверждение совместного проживания, запрет истребования лишних документов и доказывание статуса

Анализ отказа складывается из двух составляющих: (а) что является надлежащим подтверждением совместного проживания и (б) вправе ли орган требовать документы сверх установленного перечня.

Регистрация как подтверждение. Закон РФ № 5242-1 устанавливает, что регистрация — это учётная процедура, а не правообразующий факт:

Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. При регистрации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граждане Российской Федерации представляют заявления по форме, установленной федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел), и иные документы, предусмотренные настоящим Законом и правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
— ч. 2 ст. 3 Закона РФ № 5242-1

Это означает, что регистрация детей по месту жительства матери — это доказательство фактического проживания, и орган соцзащиты не вправе считать регистрацию недостаточным подтверждением для целей предоставления мер соцподдержки. Если орган сомневается в совместном проживании, именно на органе лежит обязанность опровергнуть презумпцию, вытекающую из регистрации, а не на заявителе — доказывать очевидное.

Запрет истребования лишних документов. Выдача удостоверения многодетной семьи — это государственная услуга, и на неё в полном объёме распространяется ФЗ № 210-ФЗ:

1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя: 1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг
   — ч. 1 ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ

Это означает: если административный регламент предоставления государственной услуги по выдаче удостоверения многодетной семьи, утверждённый в ХМАО-Югре, не содержит в перечне обязательных документов нотариально удостоверенного соглашения о месте жительства детей, орган не вправе его требовать. Истребование документа, не предусмотренного регламентом, — самостоятельное основание для признания отказа незаконным.

Дополнительные документы для подтверждения. Если орган настаивает на необходимости подтверждения совместного проживания помимо регистрации, заявитель вправе по собственной инициативе (ч. 1 п. 2 ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ) представить иные документы, но не обязан этого делать. Такими документами могут быть: справка о составе семьи (форма № 9), справка из образовательного учреждения (детсад, школа), выписка из домовой книги.

Вывод: орган не вправе требовать нотариальное соглашение о месте жительства детей: (а) форма соглашения законом не установлена (п. 3 ст. 65 СК РФ, п. 14 Обзора ВС от 26.04.2017 № 2/2017), (б) регистрация — допустимое доказательство состоявшегося соглашения и фактического проживания (ст. 20 ГК РФ, ст. 3 Закона № 5242-1), (в) если нотариальное соглашение не предусмотрено административным регламентом, его истребование прямо запрещено (ч. 1 ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ). Отказ по данному основанию незаконен.

Порядок обжалования отказа и восстановление нарушенных прав на меры поддержки

Досудебное обжалование. Заявитель вправе подать жалобу в вышестоящий орган (Департамент социального развития ХМАО-Югры) или непосредственно руководителю органа, вынесшего отказ, в порядке, предусмотренном главой 2.1 ФЗ № 210-ФЗ. Жалоба подаётся письменно или через портал госуслуг. Срок рассмотрения — 15 рабочих дней (ст. 11.2 ФЗ № 210-ФЗ). В жалобе следует указать на нарушение ч. 1 ст. 7 ФЗ № 210-ФЗ (истребование документа, не предусмотренного регламентом) и на п. 3 ст. 65 СК РФ (форма соглашения о месте жительства детей не требует нотариального удостоверения).

Судебное обжалование. Если досудебная жалоба не удовлетворена или заявитель предпочитает сразу обратиться в суд — оспаривание отказа производится в порядке административного судопроизводства (глава 22 КАС РФ):

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Административный иск подаётся в районный суд по месту нахождения органа соцзащиты (ст. 22, 24 КАС РФ) либо по месту жительства заявителя (ч. 3 ст. 24 КАС РФ). Срок — три месяца с даты получения письменного отказа или с момента, когда заявителю стало известно о нарушении прав:

административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. 1 1 . Если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась. (Дополнение частью - Федеральный закон от 28.11.2018 № 451-ФЗ) 2. Административное исковое заявление об оспаривании правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации об отрешении от должности главы муниципального образования, об оспаривании решения представительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия соответствующего решения. (В редакции федеральных законов от 05.12.2017 № 380-ФЗ, от 08.08.2024 № 232-ФЗ) 3.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Трёхмесячный срок начинает течь с даты получения письменного отказа (рекомендуется получить мотивированный письменный отказ). Если получен устный отказ без документального оформления — срок не течёт, и заявитель вправе потребовать письменный отказ.

Восстановление нарушенных прав. Признание отказа незаконным влечёт обязанность органа выдать (заменить) удостоверение многодетной семьи. Соответственно, после получения удостоверения заявитель вправе:

• Компенсация расходов на ЖКХ — не ниже 30% (подп. «а» абз. 7 п. 6 Указа № 63). Если компенсация не предоставлялась в период незаконного отказа, заявитель вправе требовать перерасчёта за весь период с даты обращения (материальный ущерб — ст. 15, 16 ГК РФ).
• Бесплатный проезд детям-школьникам (подп. «а» абз. 2 п. 6 Указа № 63).
• Выплата к школе — если такая мера установлена региональным законодательством ХМАО-Югры (Закон № 45-оз).
• Иные меры — согласно региональному законодательству.

Для восстановления денежных прав (неполученные выплаты, компенсации) подаётся отдельное требование: либо в административном иске (о признании незаконным бездействия и возложении обязанности произвести выплаты с конкретными суммами), либо в гражданско-правовом порядке (о взыскании убытков по ст. 15, 16 ГК РФ).

Вывод: отказ подлежит обжалованию: (а) досудебно — жалоба в вышестоящий орган в течение 15 рабочих дней; (б) судебно — административный иск в районный суд по КАС РФ в течение 3 месяцев с даты получения письменного отказа. После признания отказа незаконным орган обязан выдать/заменить удостоверение, а заявитель вправе требовать перерасчёта и выплаты всех неполученных мер поддержки за период незаконного отказа (ст. 15, 16 ГК РФ).