Почему не начисляют пенсию за выслугу лет, если документы вернули из-за указа главы республики без письменного отказа?

Является ли клиент лицом, которому пенсия за выслугу лет назначается по российскому закону

Базовый материальный закон — Закон РФ от 12.02.1993 № 4468-1. Он распространяется на лиц рядового и начальствующего состава, проходивших службу в органах внутренних дел, и на лиц, проходивших такую службу в других государствах, — но второе основание включено только при наличии соответствующего международного договора:

Условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные настоящим Законом, распространяются: а) на следующие категории лиц: лиц, проходивших военную службу в качестве офицеров, прапорщиков и мичманов или военную службу по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах Российской Федерации и Объединенных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств, Федеральной пограничной службе и органах пограничной службы Российской Федерации, во внутренних и железнодорожных войсках, в войсках национальной гвардии Российской Федерации, федеральных органах правительственной связи и информации, войсках гражданской обороны, органах федеральной службы безопасности (контрразведки) и пограничных войсках, органах внешней разведки, органах военной прокуратуры, военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, органах государственной охраны, федеральном органе исполнительной власти в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации, других воинских формированиях Российской Федерации, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, и семьи этих лиц (за исключением лиц, указанных в пункте "б" настоящей статьи, и их семей);
— подп. «а» ст. 1 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

лиц, указанных в статье 4 настоящего Закона, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, органах по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы в других государствах, и семьи этих лиц - при условии, если договорами (соглашениями) о социальном обеспечении, заключенными Российской Федерацией либо бывшим Союзом ССР с этими государствами, предусмотрено осуществление их пенсионного обеспечения в соответствии с законодательством государства, на территории которого они проживают;
— абз. 5 подп. «а» ст. 1 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

Первая норма (абз. 4) прямо охватывает бывших сотрудников ОВД; она даёт право на пенсию, если у лица есть предусмотренная законом выслуга:

а) за выслугу лет, если они имеют предусмотренную настоящим Законом выслугу на военной службе и (или) на службе в органах внутренних дел, и (или) на службе в войсках национальной гвардии Российской Федерации, и (или) на службе в Государственной противопожарной службе, и (или) на службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и (или) на службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы , и (или) на службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации
— подп. «а» ст. 5 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

Практическое следствие для клиента: если он проходил службу в органах внутренних дел Российской Федерации (либо в ОВД бывшего Союза ССР) и имеет выслугу, достаточную для пенсии за выслугу лет, право возникает непосредственно из Закона № 4468-1. Если же служба проходила в правоохранительных органах иностранного государства (бывшей союзной республики, не являющейся РФ/СССР), то его пенсионное обеспечение по российскому Закону № 4468-1 возможно только тогда, когда международным договором (соглашением о социальном обеспечении, заключённым РФ или бывшим Союзом ССР с этим государством) предусмотрено осуществление их пенсионного обеспечения по законодательству государства проживания. Поэтому гражданство клиента, конкретное государство службы и дата переезда в РФ — решающие факты: от них зависит, применяется ли абз. 4 или абз. 5 ст. 1. Указ главы субъекта РФ сам по себе не входит в перечень таких договоров и не может ни создать, ни отменить это право.

Вывод: право клиента на пенсию за выслугу лет по Закону РФ № 4468-1 зависит от двух обстоятельств — где он проходил службу (РФ/СССР или иное государство) и есть ли с этим государством международный договор о социальном обеспечении. Если служба шла в России (или в ОВД СССР) — право возникает непосредственно из закона; если в органах иностранного государства — только при наличии соответствующего международного соглашения. Региональный указ № 173 не является и не может являться основанием для отказа в федеральной пенсии.

Куда и как подаётся заявление, в какой срок оно рассматривается и с какой даты назначается пенсия

Заявление о назначении пенсии подаётся не в местный фонд «общего профиля», а в пенсионный орган соответствующего федерального ведомства:

Лица, указанные в статье 1 настоящего Закона, и члены их семей (кроме указанных в части второй статьи 2) с заявлениями о назначении пенсий обращаются в пенсионные органы Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации.
— ч. 1 ст. 51 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

Далее закон жёстко ограничивает срок рассмотрения:

Заявления и поступившие вместе с ними документы для назначения пенсий лицам, указанным в статье 1 настоящего Закона, и их семьям рассматриваются пенсионными органами не позднее десяти дней со дня поступления заявления либо не позднее десяти дней после поступления недостающих документов, не представленных при подаче заявления, если обязанность по представлению таких документов возложена на заявителя.
— ст. 52 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

Днём обращения считается день подачи заявления с полным комплектом документов, а при нехватке документов заявителю обязаны письменно разъяснить, что добрать:

Днем обращения за назначением пенсии считается день подачи в соответствующий пенсионный орган заявления о назначении пенсии с приложенными необходимыми документами, обязанность по представлению которых возложена на заявителя, а при пересылке заявления и документов по почте - дата их отправления. (В редакции Федерального закона от 01.07.2011 № 169-ФЗ) В случаях, если к заявлению о назначении пенсии приложены не все необходимые документы, обязанность по представлению которых возложена на заявителя, заявителю разъясняется, какие документы он должен представить дополнительно. При представлении им этих документов до истечения трех месяцев со дня получения указанного разъяснения днем обращения за пенсией считается день подачи заявления или дата отправления документов по почте, указанные в части первой настоящей статьи.
— ст. 54 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

Для клиента это означает: подача полного пакета 26.03.2022 — это день обращения, и пенсионный орган обязан был рассмотреть документы в десятидневный срок и принять решение (назначить пенсию либо отказать). Устное сообщение по телефону через четыре месяца — это не решение и не отказ; законной процедуры «вернули документы без ответа» Закон не знает. Если документы действительно требовали дополнения, ему обязаны были направить письменное разъяснение, и при устранении недостатков в трёхмесячный срок днём обращения остаётся 26.03.2022.

Сроки назначения пенсии и правило о прошлом времени:

При несвоевременном обращении пенсия за прошлое время назначается со дня возникновения права на пенсию, но не более чем за 12 месяцев, предшествующих дню обращения за ней.
— абз. 6 ст. 53 Закона РФ от 12.02.1993 № 4468-1

Это ключ к деньгам: при несвоевременном обращении пенсия за прошлое время назначается со дня возникновения права, но не более чем за 12 месяцев, предшествующих дню обращения. Практически это значит, что при повторном обращении (подаче нового заявления) реально взыскиваемый «хвост» ограничен 12 месяцами до этой даты; период с 2022 года по настоящее время может быть заявлен к защите через суд по правилам о восстановлении нарушенного права и о взыскании неполученных сумм.

Вывод: заявление подаётся в пенсионный орган МВД (а не в региональный фонд), рассматривается он не позднее 10 дней, а не 4 месяцев; днём обращения считается дата подачи полного пакета (26.03.2022). За прошлое время пенсия назначается со дня возникновения права, но не более чем за 12 месяцев до дня обращения. Обязанность вынести письменное решение и разъяснить недостатки — на пенсионном органе; устный ответ по телефону её не заменяет.

Требование письменного ответа и истребование официального отказа

Клиент не получил ни отказа, ни уведомления. Закон об обращениях граждан восполняет этот пробел:

1. получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
   — п. 3 ст. 5 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Каждый государственный орган, рассматривающий обращение, обязан дать письменный ответ по существу — это не любезность, а его прямая обязанность:

1. дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. 2. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. 3. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. 4.
   — подп. 4 п. 1 ст. 10 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Срок ответа:

1. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1 1 настоящей статьи. (В редакции Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ ) 1 1 . Письменное обращение, поступившее высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, рассматривается в течение 20 дней со дня регистрации письменного обращения. (Дополнение частью - Федеральный закон от 24.11.2014 № 357-ФЗ ) 2. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Статья 13. Личный прием граждан 1. Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. 2.
   — ч. 1 ст. 12 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Для ситуации клиента это означает: направив письменное (заказное с уведомлением, а лучше — через личный кабинет на ЕПГУ) обращение в пенсионный орган с требованием сообщить судьбу документов от 26.03.2022, он вправе в течение 30 дней получить письменный ответ с указанием правового основания (какой нормой якобы руководствовались) и порядка обжалования. Это и станет документальным доказательством для суда: устная ссылка на «указ № 173» не подлежит проверке, письменный ответ — подлежит.

Вывод: бездействие пенсионного органа не дает основания считать отказ законным. Клиент вправе требовать письменный ответ по существу (30 дней, при продлении — не более 60) и, получив его, уже точно знать, какой именно правовой акт оспаривать. Отсутствие письменного решения — это самостоятельное нарушение процедуры, которое тоже обжалуется.

Можно ли оспорить отказ (бездействие) — административно и в суде, сроки

Спор о пенсии разрешается судом общей юрисдикции: гражданин вправе оспорить решение и бездействие органа публичной власти, если полагает, что нарушены его права либо созданы препятствия к их осуществлению.

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Закон предоставляет выбор: обратиться сначала в вышестоящий в порядке подчиненности орган, а затем в суд — либо сразу в суд; обязательного досудебного порядка для таких споров не установлено. Срок обращения в суд:

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
   — ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Применительно к фактам: срок исчисляется не от 04.08.2022, а от дня, когда клиенту стало или должно было стать известно о нарушении права. Поскольку ни письменного решения, ни ответа он до сих пор не получил, бездействие носит длящийся характер и срок во всяком случае может быть восстановлен судом при наличии уважительной причины (отсутствие мотивированного отказа, болезнь, неполучение корреспонденции). Если выяснится, что отказ всё же был направлен и получен в 2022 году и клиент об этом знал, вопрос о пропуске трёхмесячного срока может быть поставлен — тогда его придётся восстанавливать, обосновывая уважительность.

Вывод: отказ и бездействие пенсионного органа оспариваются в суд общей юрисдикции; формальный срок — 3 месяца со дня, когда стало известно о нарушении права, но при длящемся бездействии и отсутствии письменного отказа он может быть восстановлен. Порядок защиты: вышестоящий пенсионный орган и (или) суд — на выбор клиента; параллельно обращение в прокуратуру и Уполномоченного по правам человека не заменяет судебного обжалования, но ускоряет получение письменного ответа.

Возмещение убытков от незаконного акта/бездействия и проценты за задержку

Если неправомерность будет установлена (суд признает отказ или бездействие незаконными), возникает право на имущественную компенсацию:

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
— ст. 16 ГК РФ, п. 2

Не соответствующий закону акт (в т.ч. региональный указ, положенный в основу отказа, либо ненормативное решение органа) может быть признан судом недействительным, а право восстановлено:

Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
— ст. 13 ГК РФ, п. 2

Применительно к фактам: кажущийся ущерб клиента — суммы пенсии, не полученные с 2022 года, и невозможность их использовать (он «живёт в долг»). Требование заявляется к казне соответствующего уровня (Российской Федерации — по обязательствам федерального пенсионного органа), а расчёт ведётся от подтверждённого размера причитающейся пенсии. Общий для денежных обязательств инструмент — проценты на сумму неправомерно удержанных средств:

Статья 395. Ответственность за неисполнение денежного обязательства 1. В случаях неправомерного удержания денежных средств, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате подлежат уплате проценты на сумму долга. Размер процентов определяется ключевой ставкой Банка России, действовавшей в соответствующие периоды. Эти правила применяются, если иной размер процентов не установлен законом или договором.
— п. 1 ст. 395 ГК РФ

Важная оговорка: сами суммы пенсии за прошлое время взыскиваются по правилам пенсионного закона (см. блок 2 — «не более 12 месяцев» как общее правило), а ст. 395 ГК РФ применяется к денежным суммам, уже признанным причитающимися и незаконно удержанными; окончательный расчёт зависит от того, назначит ли суд пенсию с 2022 года или только с даты повторного обращения. Поэтому в одном иске целесообразно соединить три требования: признать бездействие/отказ незаконным; обязать назначить и выплатить пенсию с даты первоначального обращения; взыскать имущественную компенсацию за неполученные суммы.

Вывод: при установлении незаконности отказа/бездействия клиент вправе требовать восстановления права (назначение пенсии с 2022 года), возмещения убытков за счёт казны (ст. 16, 1069 ГК РФ) и процентов на неправомерно удержанные суммы (ст. 395 ГК РФ). Имущественная часть возможна только после подтверждения самого права на пенсию, но заявлять их следует в одном производстве с требованием об оспаривании бездействия.

Альтернативная ветка: если выслуга наработана в органах иного государства и нет международного договора

Эта ветка принципиально меняет вывод, поэтому её нужно проверить. Как показано в блоке 1, по абз. 5 подп. «а» ст. 1 Закона № 4468-1 пенсионное обеспечение лиц, служивших в других государствах, осуществляется по российскому закону только если международным договором предусмотрено пенсионное обеспечение по законодательству государства проживания. Если такого договора с государством службы нет либо он предусматривает иной механизм (например, пенсию по месту жительства), клиент по Закону № 4468-1 право не приобретает.

Что это значит практически: тогда спор переходит к вопросу о социальной пенсии по ФЗ от 15.12.2001 № 166-ФЗ, которая хотя и меньше по размеру, но назначается независимо от выслуги, — либо к вопросу об установлении инвалидности/иных оснований. В этом случае ссылка на указ главы республики № 173 всё равно не может подменить федеральное регулирование, но требование формулируется уже как требование о назначении другого вида пенсии.

Вывод: если служба проходила в ОВД иностранного государства и с ним нет международного договора о социальном обеспечении, право по Закону № 4468-1 не возникает, и защищать нужно право на иной вид пенсии (социальная пенсия по ФЗ № 166-ФЗ). Если же служба шла в России (или ОВД СССР) либо договор есть — действует вывод блока 1. Первый шаг в любом случае один: истребовать письменный ответ, в котором будет указано, какой именно правовой акт и норма применены, — именно это определит финальную квалификацию.

Риски: может ли региональный указ «обнулить» документы и заблокировать выплату

Ссылка пенсионного органа на «указ главы республики № 173» как на основание возврата документов апеллирует к акту субъекта РФ. Правовой механизм здесь следующий: не соответствующий закону акт государственного органа может быть признан судом недействительным, а противоречащий закону акт суд вправе не применять.

Статья 13. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.
— ст. 13 ГК РФ, п. 2

Один из прямо перечисленных способов защиты гражданских прав — неприменение судом акта государственного органа, противоречащего закону.

Дополнительно: гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона, а не регионального указа, что уже отражено в процитированной ранее ст. 1 ГК РФ (п. 2). Пенсионное обеспечение лиц, проходивших службу в ОВД, регулируется на федеральном уровне (Закон № 4468-1), а потому региональный указ, меняющий условия реализации этого права, не может служить основанием ни для возврата документов, ни для отказа.

Применительно к фактам: сам по себе указ № 173 не «отменяет» пенсионное право клиента и не делает его документы недействительными. Реальный риск иной — если указ касается лиц, проверяемых на участие в боевых действиях, и пенсионный орган трактует его расширительно, клиенту без письменного отказа невозможно ни проверить, ни оспорить такое толкование. Поэтому первый шаг, снижающий риск, — истребовать письменный ответ с указанием конкретной нормы указа № 173 и порядка обжалования; до получения этого документа оценивать «справедливость» отказа юридически нельзя, потому что отказа как юридического факта не существует.

Вывод: региональный указ № 173 не может ограничить федеральное пенсионное право клиента и не делает его документы недействительными; ссылка на него без письменного решения — это попытка подменить процедуру. Реальный риск — затягивание времени и потеря «хвоста» выплат за прошлое время, поэтому действовать нужно безотлагательно: письменное обращение → ответ → суд. До выяснения, существует ли такой указ и касается ли он клиента, утверждать о приостановлении выплат нельзя, но и сама ссылка на него не является законным основанием отказа.