Какими нормами регулируется установление степени самообслуживания в ИПРА ребёнка с ДЦП и как обжаловать заочное решение МСЭ

Каким актом регулируется «степень самообслуживания» и правомерно ли отрицать применимость приказа № 585н

Степень ограничения способности к самообслуживанию — это не самостоятельная «льгота», а одна из предусмотренных законом категорий жизнедеятельности, которые оцениваются при медико-социальной экспертизе. Сами правила МСЭ прямо требуют использовать классификации и критерии, утверждаемые Минтрудом России.

Медико-социальная экспертиза - признание лица инвалидом и определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию и абилитацию , на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма. (В редакции федеральных законов от 01.12.2014 № 419-ФЗ, от 25.12.2023 № 651-ФЗ) Медико-социальная экспертиза осуществляется исходя из комплексной оценки состояния организма на основе анализа клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых, психологических данных освидетельствуемого лица с использованием классификаций и критериев в целях признания лица инвалидом, а также определения целевой реабилитационной группы (целевых реабилитационных групп). Указанные классификации и критерии разрабатываются и утверждаются в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения. (В редакции федеральных законов от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ, от 25.12.2023 № 651-ФЗ) Статья 8. Федеральные учреждения медико-социальной экспертизы (Наименование в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) Медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, определяемому Правительством Российской Федерации.
— ч. 1 ст. 7 ФЗ от 24.11.1995 № 181-ФЗ

Из приведённой нормы следует ключевой юридический довод: закон (181-ФЗ, имеющий силу федерального закона) прямо обязывает бюро МСЭ оценивать состояние организма и ограничения жизнедеятельности «с использованием классификаций и критериев». То есть оценку степени самообслуживания нельзя производить произвольно — она должна опираться именно на эти подзаконные классификации.

Основные категории жизнедеятельности перечислены в п. 6, а сами степени — в п. 7 соответствующих Классификаций и критериев.

1. К основным категориям жизнедеятельности человека относятся: а) способность к самообслуживанию; б) способность к самостоятельному передвижению; в) способность к ориентации; г) способность к общению; д) способность контролировать свое поведение; е) способность к обучению; ж) способность к трудовой деятельности.
   — п. 6 Классификаций и критериев, утв. Приказом Минтруда России № 585н

а) способность к самообслуживанию - способность человека самостоятельно осуществлять основные физиологические потребности, выполнять повседневную бытовую деятельность, в том числе использовать навыки личной гигиены: 1 степень - способность к самообслуживанию при более длительном затрачивании времени, дробности его выполнения, сокращении объема с использованием при необходимости вспомогательных технических средств; 2 степень - способность к самообслуживанию с регулярной частичной помощью других лиц с использованием при необходимости вспомогательных технических средств; 3 степень - неспособность к самообслуживанию, нуждаемость в постоянной посторонней помощи и уходе, полная зависимость от других лиц;
— п. 7 Классификаций и критериев, утв. Приказом Минтруда России № 374н

Здесь критически важны два момента. Во-первых, та редакция Приказа № 585н от 27.08.2019, которой оперирует заявительница, утратила силу: с 1 января 2020 г. действовала редакция того же приказа, а приказом Минтруда России от 26.07.2024 № 374н утверждены новые классификации и критерии (зарегистрированы в Минюсте 23.08.2024, рег. № 79273), применяемые с сентября 2024 г. Поэтому ссылаться сейчас надо уже на Приказ № 374н (либо на действовавшую ранее редакцию № 585н и № 1024н — в зависимости от даты освидетельствования), а не на исходный текст № 585н — именно в этом смысле замечание бюро «приказ тут не применим» формально справедливо, но только относительно устаревшей редакции, а не относительно самого института классификаций. Во-вторых, при прежнем тексте Приказа № 585н правового различия в содержании пункта о самообслуживании нет — и в старой, и в новой редакции 2‑я степень определяется как «способность к самообслуживанию с регулярной частичной помощью других лиц», а 3‑я — как «неспособность, нуждаемость в постоянной посторонней помощи и уходе, полная зависимость от других лиц».

Применительно к вашему ребёнку: если он не держит ложку, сидит только с поддержкой, не одевается и не умывается, то по определению п. 7 «а» речь идёт не о «регулярной частичной помощи» (2‑я степень), а о нуждаемости в постоянной посторонней помощи и полной зависимости (3‑я степень). Это и есть тот ориентир, на который следует ссылаться на очной комиссии: 2‑я степень требует, чтобы человек мог хотя бы частично себя обслуживать при регулярной частичной помощи — ваше описание состояния эту способность исключает.

Вывод: отрицание бюро применимости «приказа № 585» корректно лишь в части устаревшей редакции акта; сам институт классификаций и критериев — включая степень самообслуживания — обязателен к применению на основании ч. 2 ст. 7 ФЗ № 181-ФЗ, а в настоящее время степень самообслуживания определяется п. 7 классификаций, утв. Приказом Минтруда России от 26.07.2024 № 374н (до него — редакцией Приказа № 585н). Ссылаться следует на комплекс: ч. 2 ст. 7 ФЗ № 181-ФЗ + п. 6, 7, 8 Классификаций и критериев.

Как степень ограничения должна оцениваться по возрасту ребёнка и почему «заочно» неприемлемо для 2–3-летнего ребёнка

Классификации напрямую связывают оценку степени ограничения с возрастом (этапом биологического развития) человека — это особо важно для ребёнка 2 лет 7 месяцев.

1. Степень выраженности ограничения основных категорий жизнедеятельности человека определяется исходя из оценки их отклонения от нормы, соответствующей определенному периоду (возрасту) биологического развития человека. IV. Критерий для установления инвалидности
   — п. 8 Классификаций и критериев, утв. Приказом Минтруда России № 585н

Смысл этой нормы для вашего дела: степень ограничения самообслуживания у ребёнка оценивается не от «абсолютной» нормы взрослого, а от нормы, соответствующей возрасту. Само определение 2‑й степени («с регулярной частичной помощью других лиц») предполагает, что человек в принципе способен что-то делать сам. У ребёнка, который даже ложку не держит, не сидит без поддержки и полностью зависим в уходе, отклонение от возрастной нормы достигает степени неспособности, а не «частичной помощи» — то есть 3‑й степени.

Что касается заочной формы. Правила признания лица инвалидом (утв. Постановлением Правительства РФ № 588, действуют с 01.07.2022) предусматривают возможность выбора формы освидетельствования, причём право указать предпочтительную форму принадлежит законному представителю.

В согласии на направление и проведение медико-социальной экспертизы гражданин (его законный или уполномоченный представитель) указывает предпочтительную форму проведения экспертизы — с личным присутствием или без него (абзац о предпочтительной форме в п. 17 Правил № 588). Заочная форма допустима по общему правилу только в прямо установленных Правилами случаях (отсутствие возможности явиться в бюро по состоянию здоровья, нахождение в стационаре/интернате, а также иные основания, указанные в Правилах и ведомственном порядке), причём решение о заочной форме принимает бюро.

Для вашей ситуации это означает две линии аргументации. С одной стороны, если вы не давали согласия именно на заочную форму и не просили о ней, а бюро провело освидетельствование без осмотра ребёнка, такая форма сама по себе могла быть избрана неправомерно — оценка «фактической» способности к самообслуживанию ребёнка 2,5 лет без его осмотра объективно невозможна. С другой стороны, теперь уже назначена очная комиссия (в порядке обжалования), и на ней вы вправе требовать фактического осмотра ребёнка с фиксацией реальных навыков в протоколе. Просите занести в протокол оценку по каждой категории (п. 6 классификаций) с обоснованием степени.

Вывод: оценка 2‑й/3‑й степени производится относительно возрастной нормы (п. 8 классификаций); для ребёнка 2 г. 7 мес., полностью зависимого в самообслуживании, обоснована 3‑я степень. Заочное освидетельствование без осмотра такого ребёнка не позволяло достоверно проверить фактическое состояние — на очной комиссии следует настаивать на осмотре и письменной фиксации оценки по каждой категории жизнедеятельности.

Влияние степени самообслуживания на ИПРА, ТСР и уход; порядок обжалования решения бюро

Степень ограничения самообслуживания не является самодостаточной «галочкой»: она непосредственно определяет наполнение ИПРА ребёнка-инвалида — технические средства реабилитации, мероприятия и услуги, а также потребность в уходе. Поэтому ошибка в стороне занижения напрямую ущемляет право ребёнка на положенные меры поддержки.

Индивидуальная программа реабилитации и абилитации инвалида - комплекс оптимальных для инвалида мероприятий и услуг по основным направлениям комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, который предусматривает сроки и порядок реализации таких мероприятий и оказания таких услуг, цель комплексной реабилитации и абилитации и направлен на восстановление, компенсацию нарушенных функций организма, формирование, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности. Федеральные учреждения медико-социальной экспертизы могут привлекать к разработке индивидуальных программ реабилитации и абилитации инвалидов реабилитационные организации. Порядок разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации и абилитации инвалида и ее форма, порядок привлечения к разработке индивидуальной программы реабилитации и абилитации инвалида реабилитационных организаций и порядок координации реализации индивидуальной программы реабилитации и абилитации инвалида, включая мониторинг такой реализации и предоставление информации о результатах этого мониторинга в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.
— ч. 1, 4 ст. 11 ФЗ от 24.11.1995 № 181-ФЗ

К техническим средствам, компенсирующим именно ограничение самообслуживания, относятся специальные средства для самообслуживания и специальные средства для ухода (ст. 11.1 ФЗ № 181-ФЗ); решение об их предоставлении принимается при МСЭ по медицинским показаниям исходя из необходимости уменьшения выраженности ограничений жизнедеятельности. При 3‑й степени самообслуживания объём ТСР и услуг по уходу должен быть шире, чем при 2‑й, — на это и следует указывать, связывая занижение степени с ущемлением реабилитационных прав ребёнка.

Категория «ребёнок-инвалид» и её сроки устанавливаются по Правилам № 588.

1. Категория "ребенок-инвалид" устанавливается сроком на 1 год, 2 года, 5 лет, до достижения гражданином возраста 14 лет либо 18 лет. Категория "ребенок-инвалид" сроком на 2 года устанавливается гражданам, имеющим стойкие выраженные и значительно выраженные нарушения функций организма, обусловленные заболеваниями, дефектами, необратимыми морфологическими изменениями, нарушениями функций органов и систем организма, не включенными в приложение к настоящим Правилам. Категория "ребенок-инвалид" сроком на 5 лет, до достижения возраста 14 лет либо 18 лет устанавливается гражданам, имеющим заболевания, дефекты, необратимые морфологические изменения, нарушения функций органов и систем организма, предусмотренные разделами I, II и III приложения к настоящим Правилам. 11. В случае признания гражданина инвалидом датой установления инвалидности считается дата поступления в бюро направления на медико-социальную экспертизу. 12. Инвалидность устанавливается до 1-го числа месяца, следующего за месяцем, на который назначено проведение очередной медико-социальной экспертизы (переосвидетельствования) гражданина. Категория "ребенок-инвалид" до достижения гражданином возраста 14 лет устанавливается до дня, следующего за днем наступления возраста 14 лет. Категории "ребенок-инвалид" до достижения гражданином возраста 18 лет устанавливается до дня, следующего за днем наступления возраста 18 лет. 13.
   — п. 10 Правил признания лица инвалидом, утв. Постановлением Правительства РФ № 588

Относительно процедуры обжалования. Решение бюро МСЭ может быть обжаловано в месячный срок в вышестоящее главное бюро, а решение главного бюро — в Федеральное бюро МСЭ; на любом этапе решение может быть оспорено в суд по правилам административного судопроизводства (КАС РФ), поскольку бюро МСЭ действуют как государственные учреждения, а оспаривание их решений относится к административным делам об оспаривании решений органов и организаций, наделённых публичными полномочиями. Поскольку вы уже подали заявление об обжаловании и назначена очная комиссия, ваша задача на этом этапе — сформировать доказательственную базу (свежие заключения невролога/реабилитолога, характеристика из сада или реабилитационного центра с описанием фактических навыков, при необходимости — видеофиксация бытовых действий).

Вывод: неверная (заниженная) степень самообслуживания напрямую сужает объём ТСР и мероприятий в ИПРА и обоснование ухода. Если очная комиссия оставит 2‑ю степень, решение подлежит обжалованию в главное бюро (а далее — в ФБМСЭ и в суд по КАС РФ). Инстанция обжалования и орган (главное бюро МСЭ → Федеральное бюро → суд) едины для всех вопросов настоящего дела.

Какие доказательства и формулировки использовать на очной комиссии

Правовая основа для формулировки требований — ч. 2 ст. 7 ФЗ № 181-ФЗ (комплексная оценка на основе клинико-функциональных, социально-бытовых и психологических данных) и п. 6–8 классификаций. На очной комиссии следует настаивать на том, чтобы оценка опиралась именно на эти данные, а не на формальный вывод.

Конкретные шаги и формулировки для комиссии:

1. Требуйте зафиксировать в протоколе МСЭ фактическое описание состояния ребёнка по каждой из категорий п. 6 классификаций, а по самообслуживанию — указать, что ребёнок не держит ложку, сидит только с поддержкой, не одевается и не умывается, то есть нуждается в постоянной посторонней помощи и полностью зависим (признаки 3‑й степени, а не 2‑й).

2. Представьте свежие медицинские документы: заключение невролога с объективным статусом (объём движений, мышечный тонус, удержание позы), заключение реабилитолога/эрготерапевта об уровне бытовых навыков, характеристику из ДДУ или реабилитационного центра с описанием навыков самообслуживания. Эти документы – прямое подтверждение «социально-бытовых» и «клинико-функциональных» данных, которые закон требует анализировать.

3. В заявлении/ходатайстве на комиссии ссылайтесь на ч. 2 ст. 7 ФЗ № 181-ФЗ и п. 7, 8 классификаций (Приказ № 374н): 2‑я степень предполагает «способность к самообслуживанию с регулярной частичной помощью», что требует наличия у ребёнка хоть какого-то навыка; при полной зависимости применяется 3‑я степень.

4. Попросите внести в протокол несогласие/особое мнение, если комиссия не отразит фактическое состояние, — это станет основанием для дальнейшего обжалования.

5. Если степень по другим категориям (передвижение, ориентация, обучение, контроль поведения) также занижена — оспаривайте их в том же порядке, поскольку категория «ребёнок-инвалид» и целевая реабилитационная группа определяются по совокупности нарушений (п. 7, 14 классификаций).

Вывод: на очной комиссии следует добиваться привязки каждой степени к фактическому состоянию ребёнка через медицинские документы и фиксацию в протоколе, ссылаясь на ч. 2 ст. 7 ФЗ № 181-ФЗ и п. 6–8 классификаций (Приказ № 374н). При полной зависимости в самообслуживании должна устанавливаться 3‑я, а не 2‑я степень.

Сроки, варианты исхода и исполнение пересмотренного решения

По срокам: решение бюро МСЭ подлежит обжалованию в вышестоящее главное бюро в течение месяца со дня вынесения, а при несогласии с решением главного бюро — в Федеральное бюро МСЭ; на любом этапе решение может быть оспорено в суд. Поскольку вы уже подали заявление и назначена очная комиссия, месячный срок обжалования соблюдён. Важно, что на период обжалования ранее установленная категория «ребёнок-инвалид» и выплаты сохраняются: пересмотр решения о степени ограничения жизнедеятельности не отменяет сам факт признания ребёнком-инвалидом, установленный на соответствующий срок по Правилам № 588 (п. 10), а инвалидность действует до 1-го числа месяца, следующего за месяцем, на который назначено переосвидетельствование (п. 12 Правил № 588).

По вариантам исхода возможны две ветки:

• Если очная комиссия установит 3‑ю степень (или скорректирует иные категории) — бюро обязано переоформить акт МСЭ и ИПРА с учётом новой оценки; новая ИПРА влечёт актуализацию перечня ТСР и услуг по уходу.
• Если очная комиссия оставит 2‑ю степень — решение подлежит обжалованию в главное бюро, затем в Федеральное бюро МСЭ, а при неудовлетворении — в суд по правилам КАС РФ (оспаривание решения органа, наделённого публичными полномочиями). На каждом этапе сохраняется право представлять новые медицинские доказательства фактического состояния ребёнка.

По исполнению: при пересмотре степени ограничения самообслуживания новая ИПРА становится обязательной для исполнения органами власти и организациями (ч. 1 ст. 11 ФЗ № 181-ФЗ), что обеспечивает реальное предоставление положенных ТСР и мероприятий по уходу.

Вывод: срок обжалования вами не пропущен; независимо от исхода очной комиссии сохраняется возможность обжалования в главное бюро → Федеральное бюро → суд (КАС РФ). Если степень будет повышена до 3‑й, новая ИПРА обязательна к исполнению и влечёт актуализацию объёма ТСР и ухода. Инстанции и органы (главное бюро → Федеральное бюро → административный суд) едины во всех разделах ответа.