Как проверить детский сад на мертвые души: признаки фиктивных сотрудников, документы и способы запроса информации о реальной численности персонала

Для оценки действий заведующей детским садом, которая, по слухам, фиктивно держит в штате сотрудников и получает за них заработную плату, ключевое значение имеет квалификация возможных преступлений. В первую очередь, такая схема содержит признаки мошенничества, предусмотренного статьей 159 УК РФ. Поскольку заведующая, используя свое служебное положение (административно-хозяйственные функции в муниципальном учреждении), путем обмана под видом выплаты зарплаты несуществующим работникам похищает бюджетные средства, ее действия могут подпадать под ч. 3 ст. 159 УК РФ (мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения). Под обманом здесь понимается внесение в официальные документы ложных сведений о трудоустройстве и фактической работе лиц, что вводит в заблуждение бухгалтерию, учредителя и контролирующие органы относительно реальной численности персонала и расходования средств.

"1. Мошенничество, то есть хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием, - наказывается ... 3. Мошенничество, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, а равно в крупном размере, - наказывается ..."
— Уголовный кодекс Российской Федерации, ст.159

Кроме того, заведующая как должностное лицо (выполняющее организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в муниципальном учреждении, согласно примечанию 1 к ст. 285 УК РФ) может быть привлечена к ответственности за злоупотребление должностными полномочиями. Если установлено, что она использовала свои полномочия по приему на работу и начислению зарплаты вопреки интересам службы из корыстной заинтересованности (присвоение денег), и это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан (например, налогоплательщиков) или государства, то налицо признаки состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК РФ. Важно, что существенное нарушение может выражаться в нецелевом расходовании бюджетных средств, подрыве авторитета учреждения и социальной сферы.

"Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями

1. Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказывается ...
   Примечания. 1. Должностными лицами ... признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях ..."

— Уголовный кодекс Российской Федерации, ст.285

Отдельно следует рассмотреть статью 285.1 УК РФ, которая специально предусматривает ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. Действия заведующей, направляющей зарплату фиктивным работникам на цели, не соответствующие условиям получения бюджетных средств (зарплата должна выплачиваться только за фактически выполненную работу, а не присваиваться), образуют состав этого преступления, если размер таких расходов крупный (свыше 1,5 млн рублей, что определяется примечанием к ст. 285.1). В данном случае смета доходов и расходов детского сада и бюджетная роспись предполагают расходы на оплату труда реально работающих лиц, а не фиктивных единиц.

"Статья 285.1. Нецелевое расходование бюджетных средств (введена Федеральным законом от 08.12.2003 N 162-ФЗ) 1. Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет"
— Уголовный кодекс Российской Федерации, ст.285.1

Для фиксации самого факта внесения ложных сведений в кадровые и бухгалтерские документы (приказы о приеме на работу, трудовые договоры, табели учета рабочего времени, платежные ведомости) необходимо обратить внимание на статью 292 УК РФ. Заведующая, внося в официальные документы заведомо ложные сведения о том, что несуществующий работник числится в штате и выполняет трудовые обязанности, из корыстной заинтересованности, совершает служебный подлог. Этот подлог является способом совершения вышеуказанных хищений и нецелевого расходования.

"Статья 292. Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом ... в официальные документы заведомо ложных сведений ... если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности ... наказывается ..."
— Уголовный кодекс Российской Федерации, ст.292

Если совокупный ущерб от нецелевого использования бюджетных средств не достигает крупного размера, или если следствие не установит всех признаков уголовно наказуемого деяния, может наступить административная ответственность по статье 15.14 КоАП РФ. Она устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении бюджетных денег на цели, не соответствующие заявленным (в данном случае — выплата зарплаты несуществующим сотрудникам). Важно, что эта норма применяется, когда в действиях нет уголовно наказуемого деяния (то есть как "запасной" вариант либо при небольших суммах).

"Статья 15.14. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, - влечет наложение административного штрафа"
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст.15.14

При фиктивном трудоустройстве нарушается и трудовое законодательство: статья 5.27 КоАП РФ предусматривает ответственность за уклонение от оформления трудового договора или ненадлежащее его оформление. Если "мертвые души" вообще не оформлены, а зарплата начисляется по подложным документам — это прямое нарушение. Если же трудовые договоры есть, но работа фактически не выполняется, то это уже вопрос не столько об уклонении от оформления, сколько о фиктивности самого договора, что также может квалифицироваться по ст. 5.27 КоАП РФ как нарушение трудового законодательства.

"Статья 5.27 КоАП РФ устанавливает ответственность за нарушение трудового законодательства, включая уклонение от оформления трудового договора (ч.4) и фактическое допущение к работе неуполномоченным лицом (ч.3). Эти нормы могут быть применимы к ситуации фиктивного трудоустройства, если трудовые договоры не оформлены или оформлены ненадлежащим образом."
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст.5.27

Переходя к способам получения информации, необходимо опереться на Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Детский сад является муниципальным учреждением, подведомственным органу местного самоуправления (управлению образования). В силу статьи 10 данного Закона, подведомственные организации могут (а по решению учредителя — обязаны) создавать официальные сайты в сети "Интернет" для размещения информации. Следовательно, на сайте детского сада или на сайте учредителя должны быть опубликованы сведения о структуре, штатном расписании, численности сотрудников и фонде оплаты труда, если это предусмотрено перечнем информации.

"Статья 10. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети "Интернет" ... 1. Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть "Интернет", в которой создают официальные сайты ... Подведомственные организации по решению государственных органов, органов местного самоуправления, в ведении которых находятся такие организации, создают официальные сайты ..."
— Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", ст.10

Статья 13 этого же Закона уточняет, какая именно информация размещается на сайтах, в том числе перечень подведомственных организаций и сведения об их задачах и функциях. Однако прямого требования публиковать штатное расписание и фамилии всех сотрудников в открытом доступе нет. Тем не менее, информация о структуре учреждения и численности персонала обычно относится к общедоступной. Для получения точных данных следует использовать механизм запроса информации, предусмотренный статьей 18 Закона. Любой гражданин вправе направить запрос в детский сад (как в подведомственную организацию) или в учредительский орган (управление образования) с просьбой предоставить информацию о штатной численности сотрудников, фонде оплаты труда, количестве вакансий. При этом в силу статьи 8 Закона пользователь информацией не обязан обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, если она не отнесена к ограниченному доступу.

"Статья 8. Пользователь информацией имеет право: 1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен; 4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и подведомственных организаций, должностных лиц указанных органов и организаций, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации."
— Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", ст.8

Согласно статье 6 того же Закона, доступ к информации обеспечивается в том числе путем ее размещения в сети Интернет и предоставления по запросу пользователей. В запросе, как указано в статье 18, необходимо указать почтовый адрес или электронную почту для ответа, свои фамилию, имя, отчество, а также суть запроса. Ответ, согласно статье 19, должен содержать запрашиваемую информацию либо мотивированный отказ со ссылкой на закон, ограничивающий доступ. Если запрашиваемая информация (например, список сотрудников с указанием ставок и времени фактической работы) будет признана персональными данными и ограничена, отказ должен быть мотивирован. Однако сведения о количестве занятых ставок и фонде зарплаты (без персональных данных) являются общедоступными.

"Статья 19. Порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу 1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации. ... 4. В случае, если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа, в ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен. В случае, если часть запрашиваемой информации относится к информации ограниченног"
— Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", ст.19

Важно, что информация, затрагивающая права и обязанности заинтересованного пользователя (например, налогоплательщика по поводу расходования бюджетных средств), предоставляется бесплатно, как указано в статье 21 Закона. Если же учреждение откажет в предоставлении информации без законных оснований, или взимает плату, или нарушает порядок, то такое действие может быть обжаловано, а также влечет административную ответственность по статье 13.28 КоАП РФ (для должностных лиц — штраф от 3 до 5 тысяч рублей).

"Статья 13.28. Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (введена Федеральным законом от 31.05.2010 N 108-ФЗ) 1. Нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, содержащей сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей. 2. Незаконное взимание платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо нарушение порядка взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если федеральным законом такая плат"
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст.13.28

Помимо прямого запроса в детский сад, эффективным способом проверки является обращение в прокуратуру или в контрольно-счетный орган муниципального образования. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предоставляет гражданину право обратиться с заявлением о возможных нарушениях. В соответствии со статьей 10 этого Закона, должностное лицо обязано обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, запросить необходимые документы (например, штатное расписание, табели учета рабочего времени, ведомости на зарплату) и принять меры для восстановления нарушенных прав, в том числе направить материалы в правоохранительные органы. Гражданин вправе знакомиться с документами, касающимися рассмотрения его обращения, если это не нарушает права других лиц (статья 5 того же Закона).

"Статья 10. Рассмотрение обращения

1. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

1. обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;
2. запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
3. принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
4. дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федераль"

— Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", ст.10

"Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1. представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;
2. знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3. получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5."

— Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", ст.5

Таким образом, ваши действия по проверке детского сада на "мертвые души" должны опираться на следующие правовые механизмы: во-первых, сбор открытой информации с сайтов (ст. 10, 13 Закона об информации); во-вторых, направление официального запроса в администрацию сада или учредителю (ст. 18, 19 Закона об информации) с требованием предоставить данные о штатной численности, вакансиях, фонде оплаты труда; в-третьих, обращение в прокуратуру или контрольно-счетную палату с заявлением о признаках мошенничества (ст. 159 УК РФ), злоупотребления (ст. 285 УК РФ) и нецелевого расходования (ст. 285.1 УК РФ, ст. 15.14 КоАП РФ). Если откажут в информации — обжаловать и указывать на ст. 13.28 КоАП РФ и ст. 8 Закона об информации. В рамках прокурорской проверки по вашему обращению (по ФЗ №59) будут истребованы все кадровые документы (трудовые договоры, табели, ведомости), что позволит выявить несоответствие между числящимися и фактически работающими.