Как оформить сервитут на муниципальную землю для прохода к участку ИЖС, если участок не граничит с дорогой

Каким органом и на каком праве устанавливается сервитут на неразграниченные земли

Поскольку соседний участок находится в неразграниченной государственной собственности, распоряжается им орган местного самоуправления того муниципального образования, на территории которого он расположен. Кадастровый номер 50:20:0010309:347 указывает на Московскую область (Одинцовский городской округ), поэтому заявление подаётся в администрацию Одинцовского городского округа.

1. Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 334-ФЗ) органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; органом местного самоуправления муниципального округа в отношении земельных участков, расположенных на территории муниципального округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; (Дополнение абзацем - Федеральный закон от 13.06.2023 № 228-ФЗ) органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 334-ФЗ) органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
   — п. 2 ст. 3.3 ФЗ-137 «О введении в действие ЗК РФ»

Для собственника отмежеванного участка ИЖС это означает, что контрагентом по соглашению об установлении сервитута будет не частное лицо, а администрация городского округа как уполномоченный орган. Важно: отсутствие регистрации права собственности на неразграниченную землю не препятствует её распоряжению (п. 1 ст. 3 ФЗ-137 — регистрация права на такие участки не является препятствием для распоряжения ими).

Правовое основание сервитута для прохода/проезда

Сервитут для обеспечения прохода и проезда к участку через неразграниченные земли устанавливается по правилам главы V.3 ЗК РФ.

1. Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 2. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. 3. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. 4.
   — п. 1 ст. 274 ГК РФ

1. Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, а в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с учетом особенностей, предусмотренных главой V 3 настоящего Кодекса. 2. Сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут). 3. Публичный сервитут устанавливается в соответствии с настоящим Кодексом. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения Гражданского кодекса Российской Федерации о сервитуте и положения главы V 3 настоящего Кодекса не применяются. 4. Публичный сервитут может устанавливаться для: 1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе , за исключением случаев, если свободный доступ к такому объекту ограничен в соответствии с федеральным законом ;
   — п. 1 ст. 23 ЗК РФ

Для вашей ситуации это означает: вы вправе требовать установления сервитута от уполномоченного органа (администрации городского округа), осуществляющего полномочия собственника неразграниченной земли, для целей прохода и проезда к вашему участку ИЖС. Сервитут обременяет неразграниченный участок, не лишая орган власти прав на него, и подлежит государственной регистрации.

Порядок обращения в администрацию и сроки

1. В случае, если соглашение об установлении сервитута заключается с уполномоченным органом, заинтересованное лицо представляет в уполномоченный орган заявление о заключении соглашения об установлении сервитута с приложением схемы границ сервитута на кадастровом плане территории. В заявлении о заключении соглашения об установлении сервитута должны быть указаны цель и предполагаемый срок действия сервитута. Если заявление о заключении соглашения об установлении сервитута предусматривает установление сервитута в отношении всего земельного участка, приложение схемы границ сервитута на кадастровом плане территории к указанному заявлению не требуется. 2. Указанное в пункте 1 настоящей статьи заявление и прилагаемые к нему документы по выбору заявителя могут быть поданы в письменной форме или в форме электронных документов в порядке, установленном для подачи заявлений о предоставлении земельных участков. 3. Уполномоченный орган в срок не более чем тридцать дней со дня получения заявления, указанного в пункте 1 настоящей статьи, обязан выполнить одно из следующих действий: 1) направить заявителю уведомление о возможности заключения соглашения об установлении сервитута в предложенных заявителем границах; 2) направить заявителю предложение о заключении соглашения об установлении сервитута в иных границах с приложением схемы границ сервитута на кадастровом плане территории;
   — п. 1 ст. 39.26 ЗК РФ

Из приведённой нормы следует конкретная процедура: вы подаёте в администрацию заявление о заключении соглашения об установлении сервитута с приложением схемы границ сервитута на кадастровом плане территории (схема не требуется, если сервитут устанавливается в отношении всего земельного участка), указав цель и предполагаемый срок. Орган обязан в течение 30 дней направить уведомление о возможности заключения соглашения, проект соглашения либо мотивированный отказ. После получения уведомления вы обеспечиваете кадастровый учёт части участка (если сервитут не на весь участок), после чего администрация в 30-дневный срок подписывает и направляет соглашение, которое вы обязаны подписать в течение 30 дней.

Плата за сервитут на неразграниченных землях

Сервитут на государственную землю является возмездным. Размер платы определяется по правилам субъекта РФ, на территории которого расположен участок.

1. Если иное не установлено федеральными законами, плата по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется: 1) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; 3) в порядке, установленном органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. 3. Плата по соглашению об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, поступает землепользователю, землевладельцу, арендатору земельного участка, с которыми заключено соглашение об установлении сервитута, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом. В случае, если соглашение об установлении сервитута заключено с уполномоченным органом, государственным или муниципальным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, плата по этому соглашению вносится, поступает и зачисляется в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. 4.
   — п. 2 ст. 39.25 ЗК РФ

Для участка в Московской области размер платы определяется в порядке, установленном Правительством Московской области (Постановлением Правительства МО от 08.06.2015 № 407/21, устанавливающим Порядок определения размера платы по соглашениям об установлении сервитута на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена — как правило, в процентах от кадастровой стоимости обременяемой части либо в рыночном размере, определяемом оценщиком). Плата за сервитут на неразграниченную землю зачисляется в соответствующий бюджет. Соглашение обязательно должно содержать размер платы, цель и срок сервитута, права и обязанности обладателя сервитута.

Последствия для клиента

Это означает, что сервитут не будет бесплатным: вам придётся ежегодно вносить плату, размер которой администрация рассчитает по региональному порядку. Точный процент/формулу рассчитывает администрация городского округа при заключении соглашения; при несогласии с размером платы её можно оспорить в судебном порядке.

Действия при отказе администрации и судебный порядок

Если администрация откажет в установлении сервитута или не направит ответ в 30-дневный срок, а также при споре об условиях или платы — спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

1. Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 2. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. 3. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. 4.
   — п. 1 ст. 274 ГК РФ

Из п. 3 ст. 274 ГК РФ следует, что при недостижении соглашения спор разрешается судом по иску заинтересованного лица. Поскольку ответчик в споре — орган местного самоуправления (администрация городского округа), иск подаётся в районный суд по месту нахождения земельного участка (по правилам подсудности для иска о сервитуте как вещном праве на недвижимость — исключительная подсудность по месту нахождения участка, ст. 30 ГПК РФ). Администрация обязана в ответ на заявление обосновать отказ только по исчерпывающему перечню оснований, предусмотренных п. 4 ст. 39.26 ЗК РФ (обращение не в тот орган, планируемое использование не допускается законом, либо установление сервитута сделает невозможным использование участка по назначению).

Развилка: частный или публичный сервитут

Дополнительно закон предусматривает для ваших целей альтернативный механизм — публичный сервитут, который специально предназначен для обеспечения прохода и проезда.

Публичный сервитут может устанавливаться для: 1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе , за исключением случаев, если свободный доступ к такому объекту ограничен в соответствии с федеральным законом ; (В редакции Федерального закона от 03.04.2023 № 96-ФЗ) 2) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственной геодезической сети, нивелирных пунктов государственной нивелирной сети, гравиметрических пунктов государственной гравиметрической сети, а также геодезических пунктов геодезических сетей специального назначения, создание которых организовано органами государственной власти, органами местного самоуправления, и обеспечения доступа к ним; (В редакции федеральных законов от 04.08.2023 № 491-ФЗ, от 26.12.2024 № 485-ФЗ) 3) проведения дренажных и мелиоративных работ на земельном участке; (В редакции Федерального закона от 27.12.2019 № 477-ФЗ) 4) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя; 5) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок; 6) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям; 7) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);
— п. 4 ст. 23 ЗК РФ

Публичный сервитут устанавливается решением органа местного самоуправления в интересах неопределённого круга лиц (нужд местного населения), тогда как при обладателе — конкретном собственнике участка ИЖС (лице, ищущем доступ именно для своего участка) — он, как правило, не применяется, и надлежащий механизм — частный сервитут по ст. 39.23–39.26 ЗК РФ. Публичный сервитут уместен, если через неразграниченные земли исторически осуществляется общий проход/проезд к нескольким участкам или дороге общего пользования — тогда его устанавливают по заявлению через администрацию в порядке главы V.3 ЗК РФ, и плата взимается по ст. 39.46 ЗК РФ.

Риск без оформления

До установления сервитута использование неразграниченной земли для прохода/проезда без оформления прав квалифицируется как самовольное занятие участка.

Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. Примечания: 1. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. 2. В случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка. (Статья в редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 46-ФЗ) Статья 7.2.
— ст. 7.1 КоАП РФ, п. 12

Это означает, что ходить/ездить через неразграниченную землю до оформления сервитута рискованно: вас могут привлечь к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ со штрафом от 1 до 1,5% кадастровой стоимости, но не менее 5 000 рублей. Поэтому оформление соглашения о сервитуте до начала пользования проходом — обязательное условие законности.

Вывод

Для оформления сервитута к вашему участку ИЖС на соседние неразграниченные земли вам необходимо подать в администрацию Одинцовского городского округа заявление о заключении соглашения об установлении сервитута с приложением схемы границ сервитута на кадастровом плане территории, указав цель (проход/проезд) и срок. Администрация обязана рассмотреть его в течение 30 дней; при согласии вы обеспечиваете кадастровый учёт обременяемой части, платите установленную по региональному порядку плату и заключаете соглашение, подлежащее государственной регистрации. При отказе или бездействии администрации спор разрешается районным судом по месту нахождения участка по иску об установлении сервитута.

Основания сервитута, регистрация, исчерпывающие основания отказа и подсудность

Соглашение об установлении сервитута на государственную/неразграниченную землю заключается не только в целях, прямо перечисленных в ст. 39.23 ЗК РФ, но и во всех случаях, предусмотренных гражданским законодательством (включая проход и проезд по ст. 274 ГК РФ, на которую делается прямая отсылка).

Соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается в случаях, установленных гражданским законодательством, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, и, в частности, в следующих случаях: 1) размещение линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка; 2) проведение изыскательских работ; 3) осуществление пользования недрами. (В редакции Федерального закона от 04.08.2023 № 430-ФЗ) Статья 39 24 . Лица, заключающие соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности 1. В случае, если находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду или безвозмездное пользование на срок более чем один год, соглашение об установлении сервитута заключают землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка. При этом согласие в письменной форме уполномоченного органа на заключение такого соглашения не требуется, если настоящей статьей или договором аренды либо договором безвозмездного пользования не предусмотрено иное. (В редакции Федерального закона от 13.07.2015 № 252-ФЗ) 2.
— ст. 39.23 ЗК РФ, п. 7

Отсюда следует: цель «проход и проезд к участку ИЖС» подпадает под основания установления сервитута по ст. 274 ГК РФ, поэтому администрация не вправе отказать лишь потому, что ваша цель прямо не названа в ст. 39.23 ЗК РФ.

Отказ администрации допустим только по закрытому перечню оснований.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в установлении сервитута в следующих случаях: 1) заявление об установлении сервитута направлено в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, которые не вправе заключать соглашение об установлении сервитута; 2) планируемое на условиях сервитута использование земельного участка не допускается в соответствии с федеральными законами; 3) установление сервитута приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или к существенным затруднениям в использовании земельного участка. 5. Лицо, которому направлено уведомление о возможности заключения соглашения об установлении сервитута или предложение о заключении соглашения об установлении сервитута в иных границах, обеспечивает проведение работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о части земельного участка, в отношении которой устанавливается сервитут, и обращается за осуществлением государственного кадастрового учета указанной части земельного участка, за исключением случаев установления сервитута в отношении всего земельного участка, а также случаев, предусмотренных пунктом 4 статьи 39 25 настоящего Кодекса.
— п. 4 ст. 39.26 ЗК РФ

Для вас это означает: если ваш участок имеет иной, помимо прохода через неразграниченную землю, доступ к дороге общего пользования, администрация может сослаться на отсутствие необходимости сервитута, и тогда спор перейдёт в суд. Но если проход/проезд иначе невозможны — основание для отказа (кроме обращения не в тот орган) отсутствует.

Сервитут как вещное право и обременение подлежит обязательной государственной регистрации в ЕГРН.

Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными законами. (В редакции Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ) 2. В случаях, предусмотренных законом, наряду с государственной регистрацией могут осуществляться специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. 3. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан по ходатайству правообладателя удостоверить произведенную регистрацию путем выдачи документа о зарегистрированном праве или сделке либо совершением надписи на документе, представленном для регистрации. 4. Орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней, обязан предоставлять информацию о произведенной регистрации и зарегистрированных правах любому лицу. Информация предоставляется в любом органе, осуществляющем регистрацию недвижимости, независимо от места совершения регистрации. 5. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 02.07.2013 № 142-ФЗ) 6.
— п. 1 ст. 131 ГК РФ

Это означает, что право ограниченного пользования возникнет у вас не с момента подписания соглашения, а с момента внесения записи в ЕГРН. До регистрации сервитут не считается возникшим вещным правом, обременяющим чужой участок.

Иск об установлении сервитута подлежит исключительной подсудности — по месту нахождения земельного участка.

1. Иски о правах на земельные участки, участки недр, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, а также об освобождении имущества от ареста предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов или арестованного имущества. (В редакции Федерального закона от 14.07.2008 № 118-ФЗ ) 2. Иски кредиторов наследодателя, предъявляемые до принятия наследства наследниками, подсудны суду по месту открытия наследства. 3. Иски к перевозчикам, вытекающие из договоров перевозки, предъявляются в суд по адресу перевозчика, к которому в установленном порядке была предъявлена претензия. (В редакции Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ ) 4. Иски о защите прав и законных интересов группы лиц, в том числе прав потребителей, подаются по адресу ответчика. (Дополнение частью - Федеральный закон от 18.07.2019 № 191-ФЗ ) Статья 30 1 . Подсудность дел, связанных с осуществлением судами функций содействия и контроля в отношении третейских судов 1. Заявление об отмене решений третейских судов и международных коммерческих арбитражей, принятых на территории Российской Федерации, подается в районный суд, на территории которого принято решение третейского суда. По соглашению сторон третейского разбирательства заявление об отмене решения третейского суда может быть подано в районный суд по месту нахождения или месту жительства одной из сторон третейского разбирательства. 2.
   — ч. 1 ст. 30 ГПК РФ

Это означает, что при отказе или бездействии администрации иск об установлении сервитута подаётся в районный суд по месту нахождения земельного участка (Одинцовский городской округ), а не по месту жительства заявителя и не мировому судье.

Вывод

Механизм оформления закрыт и сбалансирован: заявление с приложением схемы границ подаётся в администрацию городского округа; отказ возможен только по закрытому перечню (обращение не в тот орган, запрет законом, существенное затруднение использования); при отказе — иск в районный суд по месту нахождения участка; сервитут возникает с момента государственной регистрации в ЕГРН. До оформления сервитута использование неразграниченной земли для прохода без прав влечёт ответственность по ст. 7.1 КоАП РФ.