Кому принадлежит земля в ЗАТО: федеральная или муниципальная собственность, можно ли оформить в частную собственность и какой акт устанавливает особый режим использования земель

Существует ли отдельное постановление Правительства РФ об особом режиме использования земель именно вашего ЗАТО

Ключевая норма, на которую вы ссылаетесь, действительно существует, но устанавливает она не обязанность принять некий «отдельный» акт под каждый ЗАТО, а лишь распределяет полномочие: сам особый режим использования земель вводится решением Правительства РФ, а не муниципалитетом и не законом субъекта.

1. В закрытом административно-территориальном образовании особый режим использования земель устанавливается по решению Правительства Российской Федерации. (В редакции Федерального закона от 26.06.2007 № 118-ФЗ) 5. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 26.06.2007 № 118-ФЗ)
   — п. 4 ст. 6 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»

Это принципиально для вашей ситуации: ни администрация, ни МФЦ такой документ «найти» не должны — по п. 3 ст. 1 того же Закона вопросы установления границ и земель, отводимых организациям и объектам ЗАТО, отнесены к ведению федеральных органов власти, и решения по ним принимает Правительство РФ.

Содержательно особый режим землепользования раскрывается через Положения, утверждаемые постановлениями Правительства РФ отдельно для каждого федерального органа, в ведении которого находятся объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО (для объектов Минобороны, для объектов Росатома, для объектов Роскосмоса). Именно в них прописаны запретные и контролируемые зоны и ограничения распоряжения недвижимостью.

1. Особый режим включает в себя: а) установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта); б) ограничение на въезд и (или) проживание граждан на территории закрытого образования; в) ограничение на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования; г) ограничение на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, недвижимым имуществом
   — п. 2 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1998 № 655

Обратите внимание: пункт «г» ограничивает распоряжение недвижимым имуществом, но только в той мере, в какой это вытекает из ограничения на въезд и проживание. То есть правовой режим ЗАТО не изымает землю из оборота сам по себе — он накладывает режимные ограничения. Более того, наличие собственности в ЗАТО прямо признаётся: она служит основанием для допуска владельца на территорию.

1. Наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке. 24. Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, на территорию закрытого образования в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешения председателя комиссии и руководителя органа местного самоуправления закрытого образования с предварительным уведомлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта - на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта. (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 10.07.2012 № 702) 24 1 . При выдаче гражданину разрешения для въезда на территорию закрытого образования и (или) постоянного проживания на указанной территории учитывается следующая информация: о наличии возбужденного в отношении гражданина уголовного дела за совершение преступления против государственной власти и (или) иного тяжкого, особо тяжкого преступления; о наличии у гражданина неснятой или непогашенной судимости, за исключением случаев, если гражданин постоянно проживает на территории закрытого образования и покинул его в связи с назначением ему наказания в виде лишения свободы по решению суда;
   — п. 23 Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.06.1998 № 655

Вывод: отдельного постановления Правительства РФ именно про «особый режим использования земель города Северного» по логике п. 4 ст. 6 Закона № 3297-1 может и не существовать — режим устанавливается родовыми актами Правительства по типам объектов (Минобороны, Росатом, Роскосмос), которые и надо смотреть применительно к вашему ЗАТО. Однако прежде чем искать какой-либо акт, критически важно установить, является ли интересующая вас территория ЗАТО в принципе (см. блок 2): по открытым данным Челябинской области ЗАТО там являются Озерск и Трехгорный, а не «город Северный». Если выяснится, что ваш участок к ЗАТО не относится, весь особый режим к вам неприменим.

Является ли ваш населённый пункт ЗАТО и как это проверяется по документам

Статус ЗАТО не «подразумевается» — он возникает из конкретных федеральных решений. ЗАТО создаётся указом Президента РФ, а его границы утверждаются также указом Президента:

1. В закрытом административно-территориальном образовании особый режим использования земель устанавливается по решению Правительства Российской Федерации. (В редакции Федерального закона от 26.06.2007 № 118-ФЗ) 5. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 26.06.2007 № 118-ФЗ)
   — п. 4 ст. 6 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»

Поэтому первичная проверка — не поиск постановления об особом режиме, а установление самого факта: включён ли ваш населённый пункт в границы ЗАТО. Региональный слой Челябинской области подтверждает, что ЗАТО здесь — город Озерск (границы утверждены Указом Президента РФ от 11.02.2006 № 91) и городской округ Трехгорный; отдельного акта о том, что «город Северный» является самостоятельным ЗАТО, в региональном банке не найдено. Подчёркиваю: отсутствие подтверждения в доступных источниках не доказывает, что ваша территория не является частью какого-либо ЗАТО (например, Озерского городского округа, в состав которого могут входить отдельные посёлки), — этот факт нужно устанавливать документально.

Это реальная развилка, и я разбираю обе ветки.

Ветка А — ваш участок НЕ входит в границы ЗАТО. Тогда особый режим земель ЗАТО к нему не применяется, ограничения оборотоспособности по подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ (блок 3–4) не распространяются, и вопрос приватизации решается по общим правилам. Возможно, вы находитесь рядом с ЗАТО или на территории «зоны воздействия» (ст. 1 Закона № 3297-1) — это другой режим, его надо проверять отдельно.

Ветка Б — участок входит в границы ЗАТО. Тогда вступают в силу ограничения оборотоспособности и особый режим (блоки 3 и 4).

Вывод: начните не с постановления об особом режиме, а с установления факта принадлежности участка к ЗАТО: (1) запросите в администрации городского округа и в территориальном органе Росимущества сведения, входит ли конкретный кадастровый квартал и участок в границы ЗАТО; (2) сверьте с указом Президента РФ об утверждении границ соответствующего ЗАТО. Кадастровый паспорт и выписка ЕГРН сами по себе статус ЗАТО не подтверждают — они отражают категорию и ВРИ, но не принадлежность к ЗАТО. До документального установления вопроса считать, что на ваш участок распространяется режим ЗАТО, преждевременно.

Чья земля внутри ЗАТО: федеральная или муниципальная

Здесь важно разграничить две вещи: (а) собственность на конкретные участки, занятые объектами ЗАТО, и (б) правовой режим остальных земель в границах ЗАТО.

Прямая норма — только про участки, занятые самими «режимными» объектами:

1. Земельные участки, занимаемые организациями и (или) объектами, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, находятся в федеральной собственности и передаются в постоянное (бессрочное) пользование этим организациям и (или) объектам. (В редакции федеральных законов от 26.06.2007 № 118-ФЗ; от 22.11.2011 № 333-ФЗ) Абзац. (Утратил силу - Федеральный закон от 26.06.2007 № 118-ФЗ) (Пункт в редакции Федерального закона от 28.11.1996 № 144-ФЗ) 3. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 26.06.2007 № 118-ФЗ) 4. В закрытом административно-территориальном образовании особый режим использования земель устанавливается по решению Правительства Российской Федерации. (В редакции Федерального закона от 26.06.2007 № 118-ФЗ) 5. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 26.06.2007 № 118-ФЗ)
   — п. 2 ст. 6 Закона РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»

Таким образом, в федеральной собственности находятся именно участки организаций и объектов, по роду деятельности которых создано ЗАТО (это же дублирует подп. 7 п. 4 ст. 27 ЗК РФ). Остальные земли в границах ЗАТО автоматически федеральными не становятся — они распределяются по общим правилам разграничения собственности.

1. Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. 2. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами. (В редакции Федерального закона от 17.04.2006 № 53-ФЗ)
   — п. 1–2 ст. 16 ЗК РФ

Общий принцип разграничения:

1. В федеральной собственности находятся земельные участки: которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. 2. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 17.04.2006 № 53-ФЗ)
   — п. 1 ст. 17 ЗК РФ

То есть «по умолчанию» земля под ЗАТО — государственная неразграниченная, а распоряжение ею и её отнесение к федеральной/региональной/муниципальной собственности определяется по правилам ст. 3.1 Вводного закона к ЗК РФ:

1. В целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, у организаций, находившихся в ведении государственных академий наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27 сентября 2013 года № 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также у государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук; (Дополнение абзацем - Федеральный закон от 22.07.2008 № 141-ФЗ) (В редакции федеральных законов от 07.05.2009 № 91-ФЗ; от 23.06.2014 № 171-ФЗ ; от 23.05.2016 № 149-ФЗ) земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;
   — п. 1 ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»

Дополнительно: раз вся территория ЗАТО по п. 2 ст. 1 Закона № 3297-1 является территорией муниципального образования со статусом городского округа, часть земель (в первую очередь занятая муниципальными объектами, жильём, инфраструктурой) при разграничении относится к собственности городского округа.

Вывод: земля внутри ЗАТО не является поголовно федеральной. Федеральными являются участки, занятые объектами, по роду деятельности которых создано ЗАТО (п. 2 ст. 6 Закона № 3297-1, подп. 7 п. 4 ст. 27 ЗК РФ). Все прочие земли — государственная собственность, разграничиваемая по ст. 3.1 Вводного закона к ЗК РФ, и значительная их часть может быть муниципальной (собственность городского округа). Утверждение «вся земля в ЗАТО только федеральная» неверно. Окончательный ответ по вашему участку даст только выписка ЕГРН в графе «правообладатель» и сведения Росимущества/администрации о разграничении.

Может ли земля в ЗАТО быть в частной собственности

Общий подход — земельные участки предоставляются в частную собственность, кроме прямо запрещённых; но для ЗАТО действует специальное ограничение оборотоспособности.

1. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности
   — п. 2 ст. 15 ЗК РФ

Ограничение для ЗАТО установлено в ст. 27 ЗК РФ и состоит из двух уровней:

1. объектами организаций федеральной службы безопасности; 5) объектами организаций органов государственной охраны; (В редакции Федерального закона от 08.12.2011 № 424-ФЗ) 6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ; 7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования
   — подп. 7 п. 4 ст. 27 ЗК РФ

Если участок занят объектом, по роду деятельности которого создано ЗАТО, — он изъят из оборота (п. 4 ст. 27 ЗК РФ): в частную собственность не предоставляется и не может быть объектом сделок.

Все остальные участки в границах ЗАТО — ограничены в обороте (подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ):

1. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: 1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи , если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях ; (В редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ) 2) из состава земель лесного фонда; (В редакции Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ) 3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности; (В редакции Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ) 4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками; (В редакции Федерального закона от 22.10.2014 № 315-ФЗ) 5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи; 6) не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно-территориальных образований
   — подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ

А для ограниченных в обороте земель действует ключевой запрет:

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. 3. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами. 4. Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: 1) государственными природными заповедниками и национальными парками, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"; (В редакции Федерального закона от 30.12.2020 № 505-ФЗ) 2) зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами); (В редакции федеральных законов от 30.06.2003 № 86-ФЗ; от 07.03.2005 № 15-ФЗ; от 23.06.2014 № 171-ФЗ; от 30.12.2015 № 460-ФЗ) 3) зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды; (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 4) объектами организаций федеральной службы безопасности; 5) объектами организаций органов государственной охраны; (В редакции Федерального закона от 08.12.2011 № 424-ФЗ) 6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
— абз. 2 п. 2 ст. 27 ЗК РФ

Это означает: участки в границах ЗАТО не предоставляются в частную собственность, кроме случаев, прямо установленных федеральными законами. Что это за земля и почему ограничена, наглядно подтверждает Верховный Суд:

Так, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 названного кодекса). Предусмотренное подп. 6 ст. 395 ЗК РФ право граждан, имеющих трех и более детей, на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не отменяет особенностей оборота этих земельных участков. Земельный кодекс Российской Федерации предписывает исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления предпринимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в развитии жилищного строительства за пределами закрытого административно-территориального образования
— п. 36 Обзора судебной практики ВС РФ от 15.11.2017 № 4/2017

Вывод по вопросу частной собственности. Прежний ваш вывод «нельзя купить ни при каких условиях» — неверен, но и «можно, если ИЖС и не промзона» — тоже неточен. Правильное правило: земельные участки в границах ЗАТО по общему правилу в частную собственность не предоставляются, поскольку отнесены к ограниченным в обороте (подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ), и исключения возможны лишь там, где их прямо устанавливает федеральный закон. Если ваш участок уже находится в частной собственности (был приобретён до введения ограничений или в силу специальной нормы) — это не значит, что право ничтожно; но новые участки в ЗАТО приватизировать по общему правилу нельзя. Практический приоритет здесь — не тип ВРИ (ИЖС/гараж/промзона), а принадлежность участка к границам ЗАТО: ВРИ влияет только на то, изъят участок из оборота (занят объектом ЗАТО) или ограничен в обороте.

Ветка «участок не в ЗАТО»: если по итогам проверки (блок 2) окажется, что участок не входит в границы ЗАТО, ограничения ст. 27 ЗК РФ по признаку ЗАТО к нему не применяются, и вопрос приватизации решается по общим правилам — как в приведённых выше ориентирах по землям и категориям.

Гражданско-правовое значение прочерка в графе «правообладатель» и распоряжение участком

Прочерк в графе «правообладатель» выписки ЕГРН означает, что в реестре не зарегистрировано ни право собственности, ни аренда, ни иное вещное право на участок. Юридически это земельный участок, у которого по данным реестра нет титульного владельца, что согласуется с тем, что до разграничения собственности земля является государственной (п. 1 ст. 16 ЗК РФ, блок 3).

Распоряжение имуществом принадлежит только собственнику, и именно зарегистрированное право подтверждает возможность распоряжения:

1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. 2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам
   — п. 1–2 ст. 209 ГК РФ

1. Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений. 3. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество - юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества (далее - государственная регистрация прав). 4. Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Государственная регистрация перехода права на объект недвижимости, ограничения права на объект недвижимости, обременения объекта недвижимости или сделки с объектом недвижимости проводится при условии наличия государственной регистрации права на данный объект в Едином государственном реестре недвижимости, если иное не установлено федеральным законом. (В редакции Федерального закона от 30.04.2021 № 120-ФЗ ) 5. Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное в Едином государственном реестре недвижимости право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке
   — ч. 1 ст. 1, ч. 5 ст. 1 ФЗ от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»

Практические следствия:

1. Распоряжение невозможно без оформления права. По ч. 5 ст. 1 Закона № 218-ФЗ зарегистрированное право — единственное доказательство его существования; если право не зарегистрировано, по сделке вы передаёте то, чем по реестру не обладаете (риск эвикции — ст. 460, 461 ГК РФ).

2. Наличие собственности в ЗАТО само по себе законно и признаётся режимным актом — оно лишь требует оформления допуска владельца (п. 23 Положения № 655, блок 1).

3. Восстановление/установление права. Если участок вам фактически предоставлялся (решение администрации, договор аренды, свидетельство), именно этим документом подтверждается ваше право, и его надо внести в ЕГРН. Если участок под гаражом никому не предоставлялся и не разграничен, режим ЗАТО будет препятствием для оформления в собственность — по общему правилу участки в границах ЗАТО приватизации не подлежат (подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ, блок 4).

Вывод: прочерк в графе «правообладатель» = незарегистрированное/отсутствующее по реестру право. Распорядиться участком (продать, заложить, сдать) до регистрации права вы не можете, поскольку распоряжение принадлежит собственнику (п. 2 ст. 209 ГК РФ), а зарегистрированное право — единственное доказательство его существования (ч. 5 ст. 1 Закона № 218-ФЗ). Сначала установите основание предоставления участка и оформите право в ЕГРН; если участок в границах ЗАТО, регистрация частной собственности по общему правилу невозможна, и максимум, на что можно претендовать, — оформление аренды/пользования. Спор об отказе органа разрешается в порядке административного судопроизводства (КАС РФ), но до проверки статуса ЗАТО (блок 2) предъявлять требования преждевременно.

Денежные последствия: плата за землю и убытки

До регистрации права собственности вы не являетесь плательщиком земельного налога, но фактическое пользование государственной/неразграниченной землёй без титула не является бесплатным — с такого лица взимается плата в форме арендной платы (или плата за фактическое пользование). Если участок в границах ЗАТО, приватизация по общему правилу невозможна (подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ), поэтому наиболее реалистичный путь легализации — оформление аренды, а не покупки.

Обратите внимание на приведённую ранее норму о режиме ЗАТО: сохраняется принцип, что права граждан, проживающих или работающих в ЗАТО, «не могут быть ограничены иначе, как на основании законов Российской Федерации» (п. 5 ст. 1 Закона № 3297-1). Это значит, что режимные ограничения не должны лишать вас возможности легально использовать участок под уже существующим гаражом — но именно через аренду/пользование, а не через приобретение в собственность, если участок в ЗАТО и не подпадает под законное исключение.

Если уполномоченный орган незаконно откажет в предоставлении участка или в регистрации права, возникшие убытки (не только реальный ущерб, но и расходы, упущенная выгода) подлежат возмещению в порядке ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ — вред, причинённый незаконными действиями (решениями) органов публичной власти, возмещается за счёт казны. Для этого отказ должен быть признан незаконным судом (КАС РФ).

Вывод: рассчитывайте на арендную плату как основной денежный режим, если участок в ЗАТО и не может быть приватизирован; налог на землю вы начнёте платить только после регистрации права собственности. Если орган публичной власти создаст препятствия незаконным отказом, ваши расходы и убытки могут быть взысканы с казны в порядке ст. 15, 16, 1069 ГК РФ после признания отказа незаконным судом.

Риски и порядок исполнения (что делать пошагово)

Основные риски.

1. Риск «сделки без прав». При прочерке в ЕГРН любая продажа/дарение участка третьему лицу небезопасна: вы передаёте то, чем по реестру не обладаете. Покупатель вправе требовать расторжения и возмещения убытков по ст. 460, 461 ГК РФ. Не заключайте сделки до регистрации права.

2. Риск отказа в приватизации в границах ЗАТО. Основной риск: участки в границах ЗАТО отнесены к ограниченным в обороте (подп. 6 п. 5 ст. 27 ЗК РФ) и в частную собственность по общему правилу не предоставляются. Ожидание «куплю, потому что ИЖС и не промзона» чаще всего не оправдывается.

3. Риск режима доступа. Режимные ограничения (запретная/контролируемая зоны, допуск) могут затрагивать пользование недвижимостью (п. 2 Положения № 655) и требуют оформления допуска владельца (п. 23 того же Положения). Если участок в запретной зоне объекта — ограничения будут существенными.

4. Риск неверного определения статуса земли. До установления, входит ли участок в границы ЗАТО, любые действия (иск, покупка) могут строиться на ошибочной предпосылке.

Порядок исполнения (рекомендуемая последовательность).

• Шаг 1. Запросить сведения о принадлежности участка к ЗАТО (администрация округа, Росимущество, кадастровая палата).
• Шаг 2. Получить в ЕГРН полную выписку и, при наличии, правоустанавливающие документы (решение администрации, договор аренды, свидетельство) — они определяют основание вашего права.
• Шаг 3. Если участок не в ЗАТО — оформить право/сделку в общем порядке через Росреестр.
• Шаг 4. Если участок в ЗАТО — претендовать на аренду/пользование; приватизацию планировать только при наличии прямого законного исключения.
• Шаг 5. При отказе органа власти — обжаловать в суде в порядке административного судопроизводства (КАС РФ); одновременно (или после) ставить вопрос о возмещении убытков по ст. 15, 16, 1069 ГК РФ.

Вывод: ключевой риск — не «покупка запрещена/разрешена сама по себе», а отсутствие зарегистрированного права и неопределённый статус ЗАТО; без их выяснения любые сделки и требования преждевременны. Действуйте по шагам 1→5; сделки с участком до регистрации права совершать не следует, а вопрос о собственности в границах ЗАТО решается через аренду, если приватизация прямо не разрешена федеральным законом.

Обжалование отказа в регистрации права и сведения, подтверждающие статус земли

Документальная основа здесь — ЕГРН. Именно реестр, а не кадастровый паспорт, содержит сведения о правах и правообладателях, и именно его данные являются единственным доказательством существования зарегистрированного права.

1. Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений. 3. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество - юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества (далее - государственная регистрация прав). 4. Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Государственная регистрация перехода права на объект недвижимости, ограничения права на объект недвижимости, обременения объекта недвижимости или сделки с объектом недвижимости проводится при условии наличия государственной регистрации права на данный объект в Едином государственном реестре недвижимости, если иное не установлено федеральным законом. (В редакции Федерального закона от 30.04.2021 № 120-ФЗ ) 5. Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное в Едином государственном реестре недвижимости право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке
   — ч. 1 ст. 1, ч. 5 ст. 1 ФЗ от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»

Поэтому прочерк в графе «правообладатель» выписки ЕГРН юридически означает, что право не зарегистрировано (см. блок 5); статус земли подтверждается не «кадастровым паспортом», а сведениями ЕГРН о категории, ВРИ и правах.

Если орган регистрации прав откажет вам в регистрации права (например, если участок в границах ЗАТО и приватизация недопустима), такой отказ обжалуется в суд:

12 2 . Решение об отказе в государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав может быть обжаловано заинтересованным лицом в суд. (Дополнение частью - Федеральный закон от 22.07.2024 № 207-ФЗ)
— ч. 12.2 ст. 29 ФЗ от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»

Обратите внимание: досудебное обжалование отказа в судебном порядке не обязательно — по ч. 12.2 ст. 29 Закона № 218-ФЗ решение об отказе обжалуется напрямую в суд. Спор об оспаривании отказа органа регистрации прав (публично-правовой спор с органом власти) рассматривается судом по правилам административного судопроизводства (КАС РФ); соответствующие требования предъявляются к территориальному органу Росреестра по месту его нахождения.

Вывод: статус земли и права проверяются по выписке ЕГРН (категория, ВРИ, правообладатель), а не по кадастровому паспорту. Если в регистрации права отказано, отказ обжалуется напрямую в суд в порядке административного судопроизводства (КАС РФ) — обязательного досудебного порядка по ч. 12.2 ст. 29 Закона № 218-ФЗ не требуется. Заявления о предоставлении сведений и регистрационные действия подаются в Росреестр (через МФЦ).

Риск недействительности сделки с участком при отсутствии зарегистрированного права

Если по выписке ЕГРН право не зарегистрировано, попытка «оформить» сделку купли-продажи или дарения формально (в том числе для вида зарегистрировать переход права) создаёт риск её недействительности как мнимой:

1. Мнимая сделка, то есть сделка, совершенная лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия, ничтожна. 2. Притворная сделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, в том числе сделку на иных условиях, ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существа и содержания сделки применяются относящиеся к ней правила. (В редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ)
   — п. 1 ст. 170 ГК РФ

В силу п. 1 ст. 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). Согласно п. 1 ст. 170 ГК РФ мнимая сделка, то есть сделка, совершенная лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия, ничтожна. Пункт 86 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» предусматривает, что мнимая сделка, то есть сделка, совершенная лишь для вида, без намерения создать соответствующие ей правовые последствия, ничтожна (п. 1 ст. 170 указанного кодекса). Следует учитывать, что стороны такой сделки могут также осуществить для вида ее формальное исполнение. Например, во избежание обращения взыскания на движимое имущество должника заключить договоры купли-продажи или доверительного управления и составить акты о передаче данного имущества, при этом сохранив контроль соответственно продавца или учредителя управления за ним. Равным образом осуществление сторонами мнимой сделки для вида государственной регистрации перехода права собственности на недвижимое имущество не препятствует квалификации такой сделки как ничтожной на основании п. 1 ст. 170
— п. 1 ст. 166 ГК РФ (в изложении Обзора ВС РФ от 10.06.2020 № 1/2020)

После такой сделки у покупателя нет защищённого титула, а действительный собственник вправе истребовать участок из чужого незаконного владения:

Собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения.
— ст. 301 ГК РФ

Кроме того, требование об истребовании и о признании права на недвижимость предъявляется с соблюдением исключительной подсудности — по месту нахождения объекта:

статьи 30 ГПК РФ и части 1 статьи 38 АПК РФ иски о правах на недвижимое имущество рассматриваются в суде по месту нахождения этого 2 имущества (исключительная подсудность). К искам о правах на недвижимое имущество относятся, в частности, иски об истребовании имущества из чужого незаконного владения, об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, о признании права, об установлении сервитута, об установлении границ земельного участка, об освобождении имущества от ареста.
— п. 2 Постановления Пленума ВС РФ от 29.04.2010 № 10 (к ст. 30 ГПК РФ)

Вывод: при отсутствии зарегистрированного права сделка с участком небезопасна: она может быть признана ничтожной (мнимая сделка, п. 1 ст. 170 ГК РФ), а если титул обнаружится у другого лица, оно вправе истребовать участок (ст. 301 ГК РФ). Спор о праве на недвижимость рассматривает районный суд по месту нахождения объекта (исключительная подсудность, ст. 30 ГПК РФ), а оспаривание отказа Росреестра — по КАС РФ (блок 8). Совершать сделки до регистрации права не следует.