Какие законы нарушают власти региона, если закрывают глаза на продажу муниципальной земли по заниженной цене без конкурса и с оформлением задним числом?

Нарушение правил распоряжения муниципальной землёй: аукцион, цена, случаи продажи без торгов

Базовое правило: муниципальная земля продаётся только на аукционе, а без торгов — лишь в прямо перечисленных случаях. Это тот «закон, который нарушают», в первую очередь.

1. Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи. 2. Без проведения торгов осуществляется продажа: 1) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ) 1 1 ) земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного по договору аренды или договору безвозмездного пользования в целях комплексного освоения , развития территории, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий" ; (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 23.06.2016 № 221-ФЗ ) (В редакции федеральных законов от 30.12.2020 № 494-ФЗ, от 14.02.2024 № 17-ФЗ) 2) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ) 3) садового земельного участка или огородного земельного участка, образованных из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, члену такого товарищества;
   — п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ

Далее закреплены исчерпывающие исключения из аукционного порядка. Если участок не подпадает ни под один из них (например, это не участок под зданием собственника, не участок арендатору по истечении трёх лет, не садовый/огородный участок члену товарищества), продажа фирме без аукциона незаконна уже сама по себе — именно это и надо указать в жалобе со ссылкой на конкретный подпункт.

Без проведения торгов осуществляется продажа: 1) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ) 1 1 ) земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного по договору аренды или договору безвозмездного пользования в целях комплексного освоения , развития территории, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий" ; (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 23.06.2016 № 221-ФЗ ) (В редакции федеральных законов от 30.12.2020 № 494-ФЗ, от 14.02.2024 № 17-ФЗ) 2) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ) 3) садового земельного участка или огородного земельного участка, образованных из земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу, члену такого товарищества; (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 353-ФЗ) 4) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ) 5) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ ) 6) земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39 20 настоящего Кодекса;
— п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ

Продажа возможна только на законном основании решения органа или договора купли-продажи — «задним числом» подписать документы вне этих оснований нельзя.

Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование. 1 1 . Земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, могут предоставляться на основании решений Правительства Российской Федерации в собственность государственным корпорациям, публично-правовой компании "Единый заказчик в сфере строительства" в качестве имущественного взноса Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. При этом положения настоящей главы не применяются. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 18.03.2020 № 66-ФЗ) (В редакции Федерального закона от 22.12.2020 № 435-ФЗ ) 2.
— п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ

Отдельный запрет: если по разрешённому использованию участка предусмотрено строительство, продажа его в собственность не допускается вовсе (кроме случаев аукциона/исключений п. 2 ст. 39.3). Это важно, если фирма получила участок под застройку.

Продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в соответствии с основным видом разрешенного использования которых предусмотрено строительство зданий, сооружений, не допускается, за исключением случаев, указанных в пункте 2 статьи 39 3 настоящего Кодекса, а также случаев проведения аукционов по продаже таких земельных участков в целях, предусмотренных статьей 39 18 настоящего Кодекса. (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ) 3. Положения настоящей главы применяются к отношениям, связанным с предоставлением в аренду, безвозмездное пользование земельных участков в составе земель лесного фонда, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации . (В редакции федеральных законов от 29.06.2015 № 206-ФЗ, от 18.12.2018 № 471-ФЗ) 4.
— п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ

Теперь о цене. На аукционе цена определяется по результатам торгов — то есть ниже начальной цены (кадастровой стоимости) участок уйти не мог.

При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на аукционе по продаже земельного участка цена такого земельного участка определяется по результатам аукциона или в размере начальной цены предмета аукциона при заключении договора с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе, с заявителем, признанным единственным участником аукциона, либо с единственным принявшим участие в аукционе его участником. 1 1 . Цена земельного участка, установленная по результатам проведения торгов, не может быть оспорена отдельно от результатов торгов. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 01.07.2021 № 273-ФЗ) 2. При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном: 1) Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; 3) органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. 3.
— п. 1 ст. 39.4 ЗК РФ

Ещё важнее: при продаже без торгов цена вообще не может превышать кадастровую стоимость. Факт продажи «заметно ниже кадастровой» означает, что либо неверно определена начальная цена, либо отсутствовала независимая оценка, либо нарушен порядок — это самостоятельное основание для претензий.

При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом. 4. Иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность исключительно за плату, размер которой устанавливается в соответствии с настоящим Кодексом. Статья 39 5 . Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления: 1) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ) 2) земельного участка религиозной организации, имеющей в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения, расположенные на таком земельном участке;
— п. 3 ст. 39.4 ЗК РФ

При этом оспаривать только заниженную цену «в отрыве» от торгов нельзя: надо оспаривать торги в целом.

Цена земельного участка, установленная по результатам проведения торгов, не может быть оспорена отдельно от результатов торгов. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 01.07.2021 № 273-ФЗ) 2. При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном: 1) Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; 3) органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. 3. При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом. 4.
— п. 1.1 ст. 39.4 ЗК РФ

Процедура аукциона: фиктивные торги, недопуск участников, оформление задним числом

Решение об аукционе принимает уполномоченный орган, и его организация должна соответствовать общим требованиям к торгам по антимонопольному закону. Нарушение порядка — самостоятельное нарушение, даже если формально аукцион «состоялся».

Решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее также - аукцион), принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц. 1 1 . Организация аукциона осуществляется в установленном настоящей статьей порядке с учетом общих требований к организации и проведению торгов, предусмотренных статьей 17 3 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции". (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 29.12.2025 № 577-ФЗ) 2. Запрещается объединение двух и более земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в один лот аукциона, если иное не предусмотрено федеральным законом. 3. Образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления и подготовка к проведению аукциона осуществляются в следующем порядке: 1) подготовка и утверждение уполномоченным органом схемы расположения земельного участка в случае, если такой земельный участок предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории;
— п. 1 ст. 39.11 ЗК РФ

Запрет объединять участки в один лот и пошаговый порядок образования участка: если участки «ушли» одним лотом или схема расположения/кадастровые работы задним числом — это конкретное основание для жалобы.

Запрещается объединение двух и более земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в один лот аукциона, если иное не предусмотрено федеральным законом. 3. Образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления и подготовка к проведению аукциона осуществляются в следующем порядке: 1) подготовка и утверждение уполномоченным органом схемы расположения земельного участка в случае, если такой земельный участок предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории; 2) обеспечение уполномоченным органом выполнения в отношении земельного участка, образование которого предусмотрено проектом межевания территории или схемой расположения земельного участка, в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" , работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы);
— п. 2 ст. 39.11 ЗК РФ

Круг оснований для недопуска заявителя строго ограничен. Если кому-то из желающих отказали по причинам, которых нет в этом перечне (или наоборот — допустили фирму вопреки ограничениям), это прямое нарушение.

Заявитель не допускается к участию в аукционе в следующих случаях: 1) непредставление необходимых для участия в аукционе документов или представление недостоверных сведений; 2) непоступление задатка на дату рассмотрения заявок на участие в аукционе; 3) подача заявки на участие в аукционе лицом, которое в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами не имеет права быть участником конкретного аукциона, покупателем земельного участка или приобрести земельный участок в аренду; 4) наличие сведений о заявителе, об учредителях (участниках), о членах коллегиальных исполнительных органов заявителя, лицах, исполняющих функции единоличного исполнительного органа заявителя, являющегося юридическим лицом, в предусмотренном настоящей статьей реестре недобросовестных участников аукциона. 9. Организатор аукциона ведет протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе, который должен содержать сведения о заявителях, допущенных к участию в аукционе и признанных участниками аукциона, датах подачи заявок, внесенных задатках, а также сведения о заявителях, не допущенных к участию в аукционе, с указанием причин отказа в допуске к участию в нем. Заявитель, признанный участником аукциона, становится участником аукциона с даты подписания организатором аукциона протокола рассмотрения заявок. Протокол рассмотрения заявок на участие в аукционе подписывается организатором аукциона не позднее чем в течение одного дня со дня их рассмотрения.
— п. 8 ст. 39.12 ЗК РФ

Аукцион должен проводиться в электронной форме на электронной площадке, извещение размещается на официальном сайте. «Провели для вида» или на бумаге без электронной площадки — прямое нарушение, легко проверяется по истории извещений.

Аукцион по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукцион на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, проводятся в электронной форме (электронный аукцион) , за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом . (В редакции Федерального закона от 07.10.2022 № 385-ФЗ) Подготовка и проведение электронного аукциона осуществляются в порядке, предусмотренном статьями 39 11 и 39 12 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. (Дополнение абзацем - Федеральный закон от 07.10.2022 № 385-ФЗ) 2. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 07.10.2022 № 385-ФЗ) 3. (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 28.12.2024 № 538-ФЗ) 3 1 . Извещение о проведении электронного аукциона подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью лица, уполномоченного действовать от имени организатора аукциона, и подлежит размещению организатором аукциона на официальном сайте. Данное извещение после размещения на официальном сайте в автоматическом режиме направляется с официального сайта на сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на котором проводится электронный аукцион по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо электронный аукцион на право заключения договора аренды такого участка (далее - электронная площадка).
— п. 1 ст. 39.13 ЗК РФ

Практика подтверждает: согласованные действия по имитации состязательности делают торги недействительными.

в случае установления факта согласованности действий участников аукциона в интересах одного из них, направленных на видимость состязательности на торгах и незаинтересованности участников торгов в действительной конкуренции, такие торги могут быть признаны недействительными
— п. 9 Обзора судебной практики ВС РФ от 12.07.2017 № 3/2017

Вывод по вопросу: нарушениями закона являются: (1) продажа без аукциона при отсутствии оснований п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ; (2) проведение торгов без публичного извещения / в неэлектронной форме; (3) недопуск заявителей по основаниям, не указанным в п. 8 ст. 39.12 ЗК РФ; (4) определение цены вопреки ст. 39.4 ЗК РФ. Ссылаться в жалобе нужно не «на кодекс вообще», а на конкретные: п. 1, п. 2 ст. 39.3, п. 1 и п. 3 ст. 39.4, ст. 39.11 (п. 1, 1.1, 2), ст. 39.12 (п. 8, 9), ст. 39.13 (п. 1, 3.1) ЗК РФ.

Особый режим земель сельскохозяйственного назначения (если участки относятся к сельхозугодьям)

Если часть земли — сельхозугодья, добавляется второй пласт: ФЗ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

1. преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов; (В редакции Федерального закона от 07.07.2003 № 113-ФЗ) 4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности; (В редакции Федерального закона от 18.07.2005 № 87-ФЗ) 5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов; 6) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 18.07.2005 № 87-ФЗ) 4.
   — подп. 3 п. 3 ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ

Действует принцип преимущественного права субъекта РФ (а в случаях, установленных региональным законом, — муниципального образования) на покупку такого участка при его продаже. Продажа сельхозземли частной фирме без соблюдения этого права — самостоятельное нарушение; извещение о намерении продать обязательно.

1. Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. 5. Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. 6. К отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются нормы иных федеральных законов.
   — п. 4 ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ

Приватизация сельхозземель возможна только с момента, установленного законом субъекта РФ, и в порядке, который определяют ФЗ № 101-ФЗ и ЗК РФ. То есть помимо федеральных правил нужно проверить региональный закон об обороте сельхозземель и закон о приватизации — там могут быть дополнительные условия.

Вывод по вопросу: для сельхозучастков перечень нарушений расширяется: несоблюдение преимущественного права субъекта РФ при продаже (подп. 3 п. 3 ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ), проведение приватизации ранее срока, установленного региональным законом (п. 4 ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ). Именно региональный закон нужно приложить к жалобе и указать его реквизиты. Ссылка на ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ (подп. 3 п. 3 и п. 4) дополняет п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ (подп. 8 и 9) — оба основания применяются одновременно.

Недействительность сделки и торгов: гражданско-правовые последствия и сроки

Нарушения процедуры и цены дают гражданско-правовой результат — сделка (и торги) могут быть признаны недействительными.

Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом. (Пункт в редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 42-ФЗ ) 2. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных статьей 167 настоящего Кодекса. (В редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 42-ФЗ) 3. Расходы организатора торгов, связанные с применением последствий недействительности торгов и необходимостью проведения повторных торгов, распределяются между лицами, допустившими нарушения, повлекшие признание торгов недействительными. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 08.03.2015 № 42-ФЗ)
— п. 1 ст. 449 ГК РФ

Признание торгов недействительными автоматически влечёт недействительность договора с победителем и применение реституции. Обратиться может заинтересованное лицо (тот, чьи права нарушены) — в течение одного года со дня проведения торгов.

торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Признание торгов недействительными влечет, помимо прочего, недействительность договора, заключенного с победителем торгов. Правила проведения торгов по реализации имущества, заложенного в обеспечение обязательств должника при банкротстве последнего, установлены в Законе о банкротстве (пп. 4, 5, 8-19 ст. 110, п. 3 ст. 111, ст. 138). Из указанных норм следует, что, как правило, продажа имущества осуществляется через проведение торгов в форме аукциона путем повышения начальной цены продажи на шаг аукциона. В случае признания торгов несостоявшимися и незаключения договора купли-продажи проводятся повторные торги с уменьшением начальной цены продажи, установленной на первоначальных торгах. Согласно п. 4.1 ст. 138, п. 4 ст. 139 Закона о банкротстве при признании повторных торгов несостоявшимися залоговый кредитор вправе оставить предмет залога за собой с оценкой его в сумме на десять процентов ниже начальной продажной цены на повторных торгах, перечислив на специальный банковский счет в установленный срок денежные средства в размере, определяемом в соответствии с пп. 1 и 2 указанной статьи. При реализации заложенного имущества вне процедур банкротства (п. 6 ст. 350, подп. 4 п. 1 ст.
— п. 24 Обзора судебной практики ВС РФ от 14.11.2018 № 3/2018

сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. 2. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. (Статья в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ)
— п. 2 ст. 168 ГК РФ

При этом цена, установленная по результатам торгов, не может оспариваться отдельно от результатов торгов, — поэтому в иске/жалобе нужно требовать признания недействительными именно торгов.

Цена земельного участка, установленная по результатам проведения торгов, не может быть оспорена отдельно от результатов торгов. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 01.07.2021 № 273-ФЗ) 2. При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, определяется в порядке, установленном: 1) Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; 3) органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. 3. При заключении договора купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов цена такого земельного участка не может превышать его кадастровую стоимость или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом. 4.
— п. 1.1 ст. 39.4 ЗК РФ

Последствие — возврат всего полученного по сделке (реституция):

При недействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре (в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом, выполненной работе или предоставленной услуге) возместить его стоимость, если иные последствия недействительности сделки не предусмотрены законом. (В редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ) 3. Если из существа оспоримой сделки вытекает, что она может быть лишь прекращена на будущее время, суд, признавая сделку недействительной, прекращает ее действие на будущее время. (В редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ) 4. Суд вправе не применять последствия недействительности сделки (
— п. 2 ст. 167 ГК РФ

Если был нарушен явно выраженный запрет (например, продажа под застройку в обход аукциона), сделка является ничтожной как посягающая на публичные интересы:

ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (пункт 2 статьи 168 ГК РФ). Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Например, ничтожно условие договора доверительного управления имуществом, устанавливающее, что по истечении срока договора переданное имущество переходит в собственность доверительного управляющего. 75. Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды.
— п. 74 Постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25

Понятие «публичные интересы» прямо охватывает интересы неопределённого круга лиц — а при распоряжении муниципальной землёй это ровно они:

под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной, как посягающая на публичные интересы. На основании п. 1 ст. 422 ГК РФ договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. С учетом изложенных выше установленных законом правил и принципов внесения платы за содержание общего имущества условие государственного контракта о нулевой цене за содержание общего имущества противоречит требованиям ст. 210, 249 ГК РФ, ч. 3 ст. 30, ст. 36, 37, 39, 154, 158, ч. 4 ст. 162 ЖК РФ, пп. 34, 35 Правил содержания общего имущества и является ничтожным (п. 2 ст. 168 ГК РФ), как противоречащее существу законодательного регулирования обязательств по внесению платы за содержание общего имущества многоквартирного дома, а также посягающее на интересы третьих лиц – иных собственников помещений, которые вносят плату за содержание общего имущества в полном размере. В данном случае размер платы за содержание жилого помещения должен определяться исходя из размера тарифа, установленного уполномоченным публичным органом (п. 34 Правил содержания общего имущества). Определение № 307-ЭС18-25783 28.
— п. 27 Обзора судебной практики ВС РФ от 27.11.2019 № 3/2019

Вывод по вопросу: жалоба/заявление должны включать требование о признании недействительными торгов и заключённого по их результатам договора купли-продажи с применением последствий недействительности (п. 1 и п. 2 ст. 449 ГК РФ, ст. 167 ГК РФ). Срок — один год со дня проведения торгов; при ничтожности сделки по ст. 168 ГК РФ применяется общий срок исковой давности. Право на обращение принадлежит заинтересованному лицу; при отсутствии собственного интереса гражданин направляет жалобу в прокуратуру и ФАС.

Антикоррупционное законодательство и бездействие / превышение полномочий должностных лиц

Понятие коррупции напрямую описывает ситуацию: незаконное использование должностного положения ради выгоды для третьих лиц вопреки интересам общества — именно так квалифицируется продажа муниципальной земли фирме «своим» по заниженной цене.

коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица; 2) противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений;
— п. 1 ст. 1 ФЗ № 273-ФЗ

Закон также называет обязанность органов власти выявлять и пресекать коррупцию, а не закрывать на неё глаза. Бездействие органа вопреки этому принципу — самостоятельный предмет реагирования.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
— ст. 3 ФЗ № 273-ФЗ

Уголовная сторона: внесение в официальные документы заведомо ложных сведений «задним числом» охватывается составом служебного подлога:

Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или муниципальным служащим, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (при отсутствии признаков преступления, предусмотренного частью первой статьи 292 1 настоящего Кодекса), - (В редакции федеральных законов от 08.04.2008 № 43-ФЗ; от 05.05.2014 № 96-ФЗ) наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. (В редакции Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ) 2.
— ч. 1 ст. 292 УК РФ

Использование должностным лицом полномочий вопреки интересам службы из корыстной или иной личной заинтересованности:

Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение охраняемых законом интересов общества или государства при выполнении государственного оборонного заказа, - наказывается штрафом в размере от одного миллиона до трех миллионов рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет либо лишением свободы на срок от четырех до восьми лет со штрафом в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от трех до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. 2. То же деяние: а) совершенное организованной группой; б) повлекшее тяжкие последствия, - наказывается лишением свободы на срок от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет. (Дополнение статьей - Федеральный закон от 29.12.2017 № 469-ФЗ)
— ч. 1 ст. 285 УК РФ

Разъяснения Пленума помогают отграничить бездействие (ст. 285 УК РФ) от активных действий за пределами компетенции (ст. 286 УК РФ):

Под нарушением законных интересов граждан или организаций в результате злоупотребления должностными полномочиями или превышения должностных полномочий следует понимать, в частности, создание препятствий в удовлетворении гражданами или организациями своих потребностей, не противоречащих нормам права и общественной нравственности (например, создание должностным лицом препятствий, ограничивающих возможность выбрать в предусмотренных законом случаях по своему усмотрению организацию для сотрудничества). 19. В отличие от предусмотренной статьей 285 УК РФ ответственности за совершение действий (бездействия) в пределах своей компетенции вопреки интересам службы ответственность за превышение должностных полномочий (статья 286 УК РФ) наступает в случае совершения должностным лицом активных действий, явно выходящих за пределы его полномочий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, 10 если при этом должностное лицо осознавало, что действует за пределами возложенных на него полномочий. Превышение должностных полномочий может выражаться, например, в совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые: относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу);
— п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 16.10.2009 № 19

Вывод по вопросу: закрытие глаз властей квалифицируется одновременно как нарушение антикоррупционного закона (ст. 1, 3 ФЗ № 273-ФЗ) и как бездействие/злоупотребление либо превышение полномочий по УК РФ (ст. 285/286, служебный подлог — ст. 292, фальсификация сведений реестра — ст. 170.1 УК РФ). В жалобе следует указывать не общие обвинения, а конкретные факты: какие документы оформлены задним числом, чьей подписью, какие заявки необоснованно отклонены, какая цена установлена вопреки ст. 39.4 ЗК РФ.

Куда и в какой форме подавать жалобу: органы и полномочия

Прокурор вправе по своей инициативе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершённых органами местного самоуправления, и о применении последствий ничтожной сделки:

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд: с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
— ч. 1 ст. 52 АПК РФ

Это значит: даже если сам гражданин не является стороной сделки, он может подать мотивированное обращение в прокуратуру и в ФАС с просьбой проверить законность торгов, и прокурор при наличии оснований самостоятельно предъявит иск.

Вывод по вопросу: жалобу следует направить одновременно: (1) в прокуратуру района/города — на бездействие органа и на незаконность сделки (в порядке ФЗ № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», со ссылкой на ч. 1 ст. 52 АПК РФ); (2) в территориальное управление ФАС России — на нарушение антимонопольных требований к торгам и предоставление преимуществ (ст. 15 и ст. 17 ФЗ № 135-ФЗ «О защите конкуренции»); (3) в орган, уполномоченный на распоряжение землёй, — за официальными документами (протоколы, извещения, постановления). Если гражданин — заинтересованное лицо, он вправе также подать в арбитражный суд самостоятельный иск о признании торгов недействительными по п. 1 и п. 2 ст. 449 ГК РФ и применить последствия недействительности сделки по ст. 167 ГК РФ. Срок на оспаривание торгов — один год со дня их проведения. При отказе — обжаловать ответ прокуратуры вышестоящему прокурору или в суд в порядке главы 22 КАС РФ.

Отказ прокуратуры/ФАС, доказывание и риски заявителя

Если по жалобе пришёл отказ, заявитель не лишён права на судебную защиту: результаты торгов оспариваются заинтересованным лицом в суде независимо от ведомственных проверок.

Торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Торги могут быть признаны недействительными в случае, если: кто-либо необоснованно был отстранен от участия в торгах; на торгах неосновательно была не принята высшая предложенная цена; продажа была произведена ранее указанного в извещении срока; были допущены иные существенные нарушения порядка проведения торгов, повлекшие неправильное определение цены продажи; были допущены иные нарушения правил, установленных законом. (Пункт в редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 42-ФЗ ) 2. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги, и применение последствий, предусмотренных статьей 167 настоящего Кодекса. (В редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 42-ФЗ) 3. Расходы организатора торгов, связанные с применением последствий недействительности торгов и необходимостью проведения повторных торгов, распределяются между лицами, допустившими нарушения, повлекшие признание торгов недействительными. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 08.03.2015 № 42-ФЗ)
— п. 1 ст. 449 ГК РФ

Отказ прокуратуры сам по себе не препятствует иску: торги и договор оцениваются судом по существу.

торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица в течение одного года со дня проведения торгов. Признание торгов недействительными влечет, помимо прочего, недействительность договора, заключенного с победителем торгов. Правила проведения торгов по реализации имущества, заложенного в обеспечение обязательств должника при банкротстве последнего, установлены в Законе о банкротстве (пп. 4, 5, 8-19 ст. 110, п. 3 ст. 111, ст. 138). Из указанных норм следует, что, как правило, продажа имущества осуществляется через проведение торгов в форме аукциона путем повышения начальной цены продажи на шаг аукциона. В случае признания торгов несостоявшимися и незаключения договора купли-продажи проводятся повторные торги с уменьшением начальной цены продажи, установленной на первоначальных торгах. Согласно п. 4.1 ст. 138, п. 4 ст. 139 Закона о банкротстве при признании повторных торгов несостоявшимися залоговый кредитор вправе оставить предмет залога за собой с оценкой его в сумме на десять процентов ниже начальной продажной цены на повторных торгах, перечислив на специальный банковский счет в установленный срок денежные средства в размере, определяемом в соответствии с пп. 1 и 2 указанной статьи. При реализации заложенного имущества вне процедур банкротства (п. 6 ст. 350, подп. 4 п. 1 ст.
— п. 24 Обзора судебной практики ВС РФ от 14.11.2018 № 3/2018

Доказывание строится на документах, которые подтверждают фиктивность: извещение (или его отсутствие), протокол рассмотрения заявок с причинами недопуска, отчёты об оценке, сопоставление цены сделки с кадастровой стоимостью. Именно поэтому в жалобе нужно требовать предоставления этих документов, а не ограничиваться описанием.

Вывод по вопросу: при отказе прокуратуры или ФАС ответ обжалуется вышестоящему прокурору/руководителю органа или в суд (для решений и действий — глава 22 КАС РФ), а параллельно можно предъявить самостоятельный иск о признании торгов недействительными (п. 1, п. 2 ст. 449 ГК РФ; срок — один год). Риск для заявителя возникает только при сообщении заведомо ложных сведений о преступлении, поэтому в жалобе следует описывать проверяемые факты (даты, номера участков, цену, документы) со ссылкой на нормы, а не давать утверждений о виновности конкретных лиц — квалификацию дают прокуратура и следствие.

Льготная продажа сельхозземли: условия, при которых «почти без конкурса» всё же возможно

Важно проверить защитную ветку: не всякая продажа сельхозучастка без торгов незаконна. Льготный порядок (без торгов) допускается только при строгом наборе условий.

условиями реализации права на приватизацию земельного участка или заключение договора аренды в предусмотренном данным пунктом порядке являются: особый статус субъекта, который вправе претендовать на льготное предоставление земельного участка (сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство); использование земельного участка, выделенного в счет земельных долей; обращение в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора в установленный срок (в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок); использование земельного участка должно иметь место до регистрации права муниципальной собственности на него. 20 Таким образом, указанный субъект должен доказать факт использования земельного участка, на передачу в собственность которого он претендует, в соответствии с процессуальными правилами доказывания. В числе таких доказательств использования земельного участка могут рассматриваться как договоры о предоставлении в пользование участка, находящегося в общей долевой собственности, так и любые относимые, допустимые и достоверные доказательства, подтверждающие фактическое использование земельного участка в сельскохозяйственных целях, в случае, если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство использовали участок без оформления правоотношений.
— п. 5.1 ст. 10 ФЗ № 101-ФЗ (в изложении Обзора ВС РФ от 23.12.2020)

Это ключевой момент для квалификации: если фирма не является сельскохозяйственной организацией или КФХ, не использовала участок до регистрации права муниципальной собственности и не подала заявление в шестимесячный срок — льготное основание отпадает, и продажа должна была идти через торги. Напротив, при совпадении всех перечисленных условий продажа без аукциона может быть законной.

Приватизация сельхозземель обусловлена ещё и моментом, установленным законом субъекта РФ:

1. Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. 5. Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. 6. К отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются нормы иных федеральных законов.
   — п. 4 ст. 1 ФЗ № 101-ФЗ

Вывод по вопросу: оценка законности «почти без конкурса» зависит от двух фактов, которые нужно установить по документам: (1) обладает ли покупатель статусом сельхозорганизации/КФХ и соблюдены ли условия п. 5.1 ст. 10 ФЗ № 101-ФЗ (использование земли до регистрации права, шестимесячный срок обращения); (2) наступил ли момент приватизации, установленный региональным законом. Если хотя бы одно условие не соблюдено — продажа без торгов нарушает п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ, и сделка подлежит оспариванию. Это и есть тот вопрос, который в жалобе ставится перед проверяющим органом.

Риски инициатора жалобы и состав под «заведомо ложный донос»

Риск для заявителя возникает только при сообщении о преступлении заведомо ложных сведений — это отдельный состав:

Заведомо ложный донос о совершении преступления - наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет. (В редакции Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ) 2. То же деяние, соединенное с обвинением лица в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, - (В редакции Федерального закона от 08.12.2003 № 162-ФЗ) наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо принудительными работами на срок до трех лет, либо лишением свободы на тот же срок. (В редакции Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ) 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, соединенные с искусственным созданием доказательств обвинения, - наказываются принудительными работами на срок до пяти лет либо лишением свободы на срок до шести лет. (В редакции Федерального закона от 07.12.2011 № 420-ФЗ) (Дополнение частью - Федеральный закон от 08.12.2003 № 162-ФЗ)
— ч. 1 ст. 306 УК РФ

От заведомо ложного доноса следует отличать клевету — распространение заведомо ложных, порочащих сведений вне процедуры сообщения о преступлении:

Клевета, то есть распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию, - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от пятисот тысяч до трех миллионов рублей. (Дополнение статьей - Федеральный закон от 30.12.2020 № 513-ФЗ ) Статья 5.62. Дискриминация Дискриминация, то есть нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям или каким-либо социальным группам, - (В редакции Федерального закона от 02.07.2013 № 162-ФЗ ) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. (Дополнение статьей - Федеральный закон от 07.12.2011 № 420-ФЗ ) Статья 5.63. Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг 1.
— ст. 5.61.1 КоАП РФ, п. 5

Вывод по вопросу: уголовная и административная ответственность наступает только за ЗАВЕДОМО ложные сведения. Добросовестное сообщение о предполагаемых нарушениях, основанное на реальных фактах (номера участков, даты, цены, документы), даже если оно впоследствии не подтвердится, состава преступления не образует. Поэтому в жалобе необходимо: (1) излагать проверяемые факты и ссылки на нормы; (2) не утверждать категорично о виновности конкретных лиц («совершили подлог»), а формулировать через факты («дата в договоре не соответствует дате извещения, что является признаком внесения недостоверных сведений»); (3) квалификацию деяния оставить прокуратуре и следствию. При таком оформлении жалобы риск привлечения заявителя по ст. 306 УК РФ и ст. 5.61.1 КоАП РФ отсутствует.