Как расширить участок за счет соседней неогороженной земли, если она не числится на кадастровом учете и выглядит бесхозной

Какая процедура и норма применимы для прирезки смежного пустыря

Ваш случай — это желание увеличить площадь собственного участка (9 соток) за счёт прилегающей неразграниченной государственной земли (~10 соток), не стоящей на кадастровом учёте. Прямая «покупка» этого куска у администрации по общему правилу невозможна — свободные публичные земли продаются только с аукциона:

Продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи
— п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ

Именно поэтому для присоединения смежной публичной земли к вашему участку предназначен специальный механизм — перераспределение (глава V.4 ЗК РФ). Он допустим, в частности, когда ваш участок предназначен для личного подсобного хозяйства, ИЖС, садоводства/огородничества:

перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд , индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков
— пп. 3 п. 1 ст. 39.28 ЗК РФ

Ключевое ограничение — увеличение площади «не более чем до установленных предельных максимальных размеров», то есть итог (9 + ~10 ≈ 19 соток) должен укладываться в предельный максимальный размер, установленный градостроительным регламентом (ПЗЗ) вашего муниципалитета. Этот порог определяется регламентом той территориальной зоны, где лежит участок:

Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. 2. Предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами. 3. Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов. При выявлении пересечения границ земельных участков с границами муниципальных образований и (или) границами городских либо сельских населенных пунктов устранение такого пересечения осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами. (В редакции Федерального закона от 04.08.2023 № 438-ФЗ) 4. Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. 5. Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием. 6. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами
— п. 1, 6 ст. 11.9 ЗК РФ

Та же норма дополнительно требует, чтобы образование участка не приводило к вклиниванию, вкрапливанию, чересполосице и не нарушало иные требования.

Перераспределение оформляется не решением, а соглашением между уполномоченным органом и вами:

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки
— п. 2 ст. 39.28 ЗК РФ

Перераспределение по вашему основанию (подп. 3 п. 1 ст. 39.28) проводится по утверждённой схеме расположения земельного участка (при отсутствии проекта межевания), которую готовите вы сами:

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в случаях, предусмотренных подпунктами 3, 3 1 и 4 пункта 1 настоящей статьи, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка
— п. 3 ст. 39.28 ЗК РФ

В случае образования земельных участков путем перераспределения земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд , индивидуального жилищного строительства, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подготовка схем расположения земельных участков обеспечивается гражданами, являющимися собственниками таких земельных участков
— п. 8 ст. 11.10 ЗК РФ

Вывод: расширение возможно, но не через «покупку пустыря», а через процедуру перераспределения по ст. 39.28–39.29 ЗК РФ — она применима, если ваш участок имеет ВРИ «личное подсобное хозяйство», «ИЖС» (или садоводство/огородничество) и если итоговая площадь не превысит предельный максимальный размер по ПЗЗ вашего городского округа.

Куда обращаться и с чего начать (орган, документы, сроки)

Распоряжение землёй, право на которую не разграничено и которая не стоит на кадастровом учёте, возможно и без регистрации на неё права собственности публичного образования:

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими
— п. 1 ст. 3.3 ФЗ № 137-ФЗ «О введении в действие ЗК РФ»

Уполномоченный орган определяется по ст. 9–11 ЗК РФ и ст. 3.3 Федерального закона № 137-ФЗ: в Подмосковье (в отличие от городов федерального значения и регионов-столиц) распоряжение неразграниченными землями в границах населённого пункта осуществляет орган местного самоуправления — администрация вашего городского округа/сельского поселения (либо уполномоченный ею орган имущественных/земельных отношений). Заявление подаётся именно туда:

гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности (далее - заявление о перераспределении земельных участков), в уполномоченный орган. 2. В заявлении о перераспределении земельных участков указываются: 1) фамилия, имя и (при наличии) отчество, место жительства заявителя, реквизиты документа, удостоверяющего личность заявителя (для гражданина); 2) наименование и место нахождения заявителя (для юридического лица), а также государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации юридического лица в едином государственном реестре юридических лиц, идентификационный номер налогоплательщика, за исключением случаев, если заявителем является иностранное юридическое лицо; 3) кадастровый номер земельного участка или кадастровые номера земельных участков, перераспределение которых планируется осуществить; 4) реквизиты утвержденного проекта межевания территории, если перераспределение земельных участков планируется осуществить в соответствии с данным проектом; 5) почтовый адрес и (или) адрес электронной почты для связи с заявителем. 3.
— п. 1 ст. 39.29 ЗК РФ

Заявитель — только собственник участка (это вы, право зарегистрировано в ЕГРН, что подтверждено выпиской). К заявлению прилагается схема расположения участка (если нет проекта межевания), которую вы вправе подготовить сами (в форме электронного документа, обычно через кадастрового инженера).

Сроки: возврат неправильно оформленного заявления — 10 дней, рассмотрение по существу — не более 20 дней (с возможностью продления до 35 при согласовании схемы):

В течение десяти дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган возвращает заявление заявителю, если оно не соответствует требованиям пункта 2 настоящей статьи, подано в иной орган или к заявлению не приложены документы, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи. При этом должны быть указаны все причины возврата заявления о перераспределении земельных участков
— п. 7 ст. 39.29 ЗК РФ

В срок не более чем двадцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: (В редакции Федерального закона от 05.12.2022 № 509-ФЗ) 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 настоящей статьи
— п. 8 ст. 39.29 ЗК РФ

Практический первый шаг: запросить в администрации (через МФЦ или онлайн-приёмную) сведения ИСОГД/ПЗЗ по вашей территориальной зоне — каков предельный максимальный размер участка для вашего ВРИ и не отнесён ли пустырь к территории общего пользования, зоне с особыми условиями использования или красным линиям; одновременно заказать кадастровому инженеру схему расположения образуемого участка. Схема готовится с учётом ПЗЗ, красных линий, зон с особыми условиями:

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий
— п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ

Вывод: обращаться нужно в администрацию городского округа (орган, распоряжающийся неразграниченной землёй) с заявлением о перераспределении, приложив подготовленную вами схему расположения участка; рассмотрение — до 20 дней.

Плата за увеличение участка и региональная специфика Московской области

Прирезка публичной земли при перераспределении — платная. Размер платы за увеличение площади для земель, собственность на которые не разграничена, устанавливает орган власти субъекта РФ:

Увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется за плату, размер которой определяется: 1) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена
— п. 5 ст. 39.28 ЗК РФ

то есть в Московской области — областным актом (Закон МО «О регулировании земельных отношений в Московской области» и принимаемыми в его развитие актами). Расчёт допускается от кадастровой стоимости пропорционально прирезанной площади:

Карта вопросов фиксирует, что точные предельные максимальные размеры участков и конкретные ставки платы в МО зависят от городского округа (ПЗЗ) и действующей редакции областного закона — эти значения необходимо уточнять по вашему муниципалитету. Для граждан, прирезающих по подп. 3 п. 1 ст. 39.28 (ЛПХ/ИЖС/садоводство), субъект вправе устанавливать льготные категории, с которых плата не взимается.

Вывод: прирезка будет платной; конкретный размер платы и предельные максимальные размеры устанавливаются Законом Московской области и ПЗЗ вашего городского округа — их нужно уточнить в администрации перед подачей заявления.

Основания отказа и их оспаривание

Орган обязан отказать в перераспределении при наличии предусмотренных оснований, в том числе когда заявление подано по основанию, не охваченному п. 1 ст. 39.28, либо на образуемом участке расположены чужие объекты недвижимости:

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии хотя бы одного из следующих оснований: 1) заявление о перераспределении земельных участков подано в случаях, не предусмотренных пунктом 1 статьи 39 28 настоящего Кодекса; 2) не представлено в письменной форме согласие лиц, указанных в пункте 4 статьи 11 2 настоящего Кодекса, если земельные участки, которые предлагается перераспределить, обременены правами указанных лиц; 3) на земельном участке, на который возникает право частной собственности, в результате перераспределения земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, будут расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в собственности других граждан или юридических лиц, за исключением сооружения (в том числе сооружения, строительство которого не завершено), размещение которого допускается на основании сервитута, публичного сервитута, или объекта, размещенного в соответствии с пунктом 3 статьи 39 36 настоящего Кодекса;
— пп. 1, 3 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ

Кроме того, при проверке применяются основания ст. 39.16 ЗК РФ — прежде всего, если земля изъята или ограничена в обороте (лесной фонд, ООПТ, береговая полоса, территория общего пользования и т.п.) либо зарезервирована:

указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка; 7) указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является зарезервированным для государственных или муниципальных нужд в случае, если заявитель обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, постоянное (бессрочное) пользование или с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду, безвозмездное пользование на срок, превышающий срок действия решения о резервировании земельного участка, за исключением случая предоставления земельного участка для целей резервирования; 8) указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой с другим лицом заключен договор о комплексном развитии территории либо принято решение о ее комплексном развитии в случае, если для реализации указанного решения не требуется заключения договора о комплексном развитии территории , за исключением случаев, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился собственник здания, сооружения, помещений в них, объекта незавершенного строительства, расположенных на таком земельном участке, или правообладатель такого земельного участка;
— пп. 6 ст. 39.16 ЗК РФ

Это главный практический риск вашего случая: пустырь без кадастрового номера на ПКК «не числится», но это не значит, что он свободен от правовых ограничений — он может относиться к землям лесного фонда, находиться в зоне с особыми условиями или быть территорией общего пользования, и тогда перераспределение невозможно. Поэтому до затрат на межевание нужно получить в администрации подтверждение категории/зоны этой земли.

Отказ оформляется письменно (с перечислением всех оснований) и обжалуется в суд по правилам КАС РФ:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

срок на оспаривание — три месяца со дня, когда стало известно о нарушении права:

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Вывод: отказ возможен прежде всего при ограниченной/изъятой из оборота земле или несоответствии основания; он подлежит письменному оформлению и оспаривается в районном (городском) суде в порядке КАС РФ в 3-месячный срок.

Риски самовольного занятия и альтернативная ветка (аукцион, приобретательная давность)

До оформления прирезки нельзя самовольно занимать пустырь и тем более переносить на него ограждение. За самовольное занятие установлена административная ответственность — штраф, а при определённой кадастровой стоимости — её процент от площади занятой части:

Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. Примечания: 1. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. 2. В случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка. (Статья в редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 46-ФЗ) Статья 7.2.
— ст. 7.1 КоАП РФ, п. 12

Самовольно занятая земля подлежит возврату, причём затраты на освоение (включая расчистку и возможный снос деревьев/кустарников) не возмещаются:

Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. 3. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет. (В редакции федеральных законов от 23.06.2014 № 171-ФЗ; от 29.12.2014 № 458-ФЗ) 4. Принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает от предусмотренной настоящей статьей обязанности по возмещению причиненного земельными правонарушениями вреда. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 07.06.2013 № 123-ФЗ) ГЛАВА XIV. ЗЕМЛИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
— п. 2 ст. 76 ЗК РФ

Нарушенное право публичного собственника восстанавливается, а действия по захвату пресекаются:

Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях: 1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок; 2) самовольного занятия земельного участка; 3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях. 2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: 1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
— пп. 2 п. 1, п. 2 ст. 60 ЗК РФ

Альтернативная ветка — образование и продажа/аренда участка с аукциона. Если перераспределение невозможно (например, ваш ВРИ не подпадает под подп. 3 п. 1 ст. 39.28), свободный участок можно образовать и получить только через аукцион по инициативе заинтересованного лица (п. 1 ст. 39.3, п. 2 ст. 39.11 ЗК РФ), то есть победу на торгах не гарантирует даже подавший заявку:

Проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона может осуществляться по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица. В этом случае образование земельного участка и подготовка аукциона осуществляются в следующем порядке: 1) подготовка заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка, если земельный участок предстоит образовать и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование земельного участка. Подготовка заинтересованными в предоставлении земельного участка гражданином или юридическим лицом схемы расположения земельного участка не допускается в случае образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя; (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ) 2) обращение заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица в уполномоченный орган с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка
— п. 2 ст. 39.11 ЗК РФ

Приобретательная давность (ст. 234 ГК РФ) в вашем случае практически неприменима: она требует добросовестного, открытого, непрерывного владения чужим имуществом «как своим» в течение 15 лет. Самовольный захват публичной земли таким добросовестным владением по общему правилу не признаётся, а вы пустырём ещё не владеете:

Лицо - гражданин или юридическое лицо, - не являющееся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом, если иные срок и условия приобретения не предусмотрены настоящей статьей, в течение пятнадцати лет либо иным имуществом в течение пяти лет, приобретает право собственности на это имущество (приобретательная давность)
— п. 1 ст. 234 ГК РФ

Вывод: до оформления права любые действия по занятию и огораживанию пустыря запрещены под угрозой штрафа и бесплатного возврата земли; если перераспределение не подходит — остаётся только аукцион; приобретательная давность неприменима.