Можно ли выкупить арендованный участок под гаражом, если его площадь несоразмерна объекту и администрация отказала

Условия исключительного права на выкуп участка без торгов под капитальным объектом

Основание выкупа без торгов — подп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ.

земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39 20 настоящего Кодекса; 7) земельных участков, находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании юридических лиц, указанным юридическим лицам, за исключением лиц, указанных в пункте 2 статьи 39 9 настоящего Кодекса; 8) земельных участков крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации в случаях, установленных Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" ; 9) земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или этому юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды с этим гражданином или этим юридическим лицом либо передачи прав и обязанностей по договору аренды земельного участка этому гражданину или этому юридическому лицу при условии отсутствия у уполномоченного органа информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка в случае, если этим гражданином или этим юридическим лицом заявление о заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов подано до дня истечения срока указанного договора аренды земельного участка;
— подп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ

Статья 39.20 ЗК РФ закрепляет исключительное право собственника здания на приобретение участка:

Если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
— п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ

Для клиента это означает, что формально право на выкуп без торгов возникает только у лица, являющегося собственником здания/сооружения (в ЕГРН должно быть зарегистрировано именно право собственности на гараж, а не только кадастровый учёт). Если зарегистрировано только право собственности (а не аренда), подп. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ даёт эту возможность. Однако перечень оснований отказа не исчерпывается отсутствием права — закон отдельно связывает предоставление участка в аренду с основанием, по которому участок уже предоставлен заявителю.

с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов; 2) указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды, за исключением случаев, если с заявлением о предоставлении земельного участка обратился обладатель данных прав или подано заявление о предоставлении земельного участка в соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 39 10 настоящего Кодекса;
— подп. 1 ст. 39.16 ЗК РФ

Важно: участок клиенту предоставлен на праве аренды (подп. 2 ст. 39.16 ЗК РФ), но именно обладателем этого права и подано заявление — следовательно, это основание само по себе не препятствует выкупу. Решающее значение приобретает то, достигнута ли цель предоставления участка (ст. 42 ЗК РФ) и соразмерна ли испрашиваемая площадь цели.

Вывод: формальные условия исключительного права (собственник капитального объекта на участке) у клиента наличествуют, однако наличие зарегистрированного права собственности на гараж само по себе не гарантирует выкупа всего участка площадью 776 кв. м.

Несоразмерность площади участка площади объекта как основание отказа

Ключевой ориентир — п. 53 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2021): ВС РФ прямо подтвердил, что отказ в выкупе правомерен, когда «площадь участка значительно превышает необходимую для эксплуатации расположенного на нём строения».

Органом местного самоуправления в удовлетворении заявления Г. было отказано, поскольку на испрашиваемом земельном участке не возведен жилой дом, а площадь участка значительно превышает необходимую для эксплуатации расположенной на нем летней кухни. Не согласившись с таким решением, Г. оспорил его в суде. Решением суда первой инстанции административное исковое заявление удовлетворено. При этом суд исходил из наличия у Г. права на приобретение в собственность арендуемого земельного участка, поскольку возведенная им на участке летняя кухня является капитальным строением бытового назначения и обладает признаками объектов недвижимости, предназначенных для использования в бытовых целях. Суд апелляционной инстанции отменил указанное решение суда первой инстанции и принял новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, указав, что возведение летней кухни не порождает у заявителя права на приобретение в собственность земельного участка, поскольку данный объект имеет вспомогательное назначение, а испрашиваемый земельный участок площадью 535 кв. м значительно превышает площадь, необходимую для эксплуатации расположенного на нем строения.
— п. 53 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2021) — обстоятельства дела Г.

Верховный Суд сформулировал общее правило, связывающее возникновение исключительного права с достижением цели предоставления участка и его целевым использованием:

По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (ст. 42 ЗК РФ), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу. Так, возведение на земельном участке объекта вспомогательного использования, в том числе при наличии государственной регистрации права собственности на этот объект, не влечет возникновения у лица права на приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 3920 ЗК РФ.
— п. 53 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2021), утв. Президиумом ВС РФ 07.04.2021

Для клиента это означает существенный риск: соотношение 16,7 кв. м застройки к 776 кв. м площади (участок больше площади гаража почти в 46 раз) с высокой вероятностью будет признано судом «значительно превышающим необходимую площадь», если не доказано обратное (необходимые подъездные пути, санитарные/противопожарные разрывы, площадки обслуживания, требования ПЗЗ). Позиция администрации в этой части соответствует правовой позиции ВС РФ.

Вывод: ссылка администрации на несоразмерность площади не является произвольной — она опирается на позицию ВС РФ (п. 53 Обзора № 1 (2021)). При соотношении «гараж 16,7 кв. м / участок 776 кв. м» перспектива признания отказа незаконным в отношении ВСЕГО участка слабая.

Как определяется «необходимая для использования» площадь

Закон не устанавливает фиксированной формулы, а отсылает к градостроительным документам конкретного муниципалитета.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
— п. 2 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ

То есть предельные (минимальные и максимальные) размеры участков и параметры застройки для зоны «служебные гаражи» (код ВРИ 4.9) определяются градостроительным регламентом в составе ПЗЗ, а также местными нормативами градостроительного проектирования и проектом межевания.

Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
— ч. 8 ст. 36 ГрК РФ

Для клиента это означает: спорную «необходимую» площадь нужно доказывать не абстрактно, а через ПЗЗ и нормативы — минимальный размер участка для одного гаража (обычно измеряется десятками кв. м), требуемые отступы, противопожарные расстояния, проезды. Если градостроительный регламент допускает существующий участок 776 кв. м без ограничений (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ — «могут использоваться без установления срока приведения в соответствие»), это не даёт права на выкуп всего участка, но снимает квалификацию участка как «недопустимого».

Вывод: «необходимая» площадь определяется по ПЗЗ, градостроительному регламенту и нормативам конкретного муниципалитета. Без этих документов по текущему делу невозможно точно назвать соразмерную площадь — их запрос и приобщение к делу обязательны.

Выкуп всего участка или части: образование участка в необходимых границах

Собственник объекта вправе претендовать на участок, необходимый для его использования, а не автоматически на весь арендованный участок.

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
— ст. 42 ЗК РФ

Ключевой вопрос — целевое назначение и соразмерность: участок «служебные гаражи» предполагает размещение служебных гаражей; одиночный гараж крайне малой площади на участке, отведённом под комплекс служебных гаражей, не использует участок по назначению в полном объёме.

Механизм, позволяющий «вычленить» только необходимую часть, — образование земельного участка (раздел исходного участка с сохранением изменённого, выдел). Согласно ст. 11.4 ЗК РФ при разделе исходный участок, находящийся в публичной собственности, может сохраниться в изменённых границах: из участка 776 кв. м выделяется участок под гаражом в необходимых границах, а остаток остаётся в муниципальной собственности и продолжает находиться в аренде либо возвращается. Порядок — через заявление об утверждении схемы расположения земельного участка (п. 7 ст. 11.4 ЗК РФ).

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;
— ст. 42 ЗК РФ — см. выше.

Вывод: у клиента нет права на выкуп всего участка 776 кв. м, если он не доказал необходимость всей площади; однако он вправе инициировать образование участка в границах, необходимых для эксплуатации гаража, и выкупить именно эту часть без торгов. Это и есть реалистичная стратегия вместо требования всего участка.

Порядок и срок оспаривания отказа

Отказ администрации как органа местного самоуправления оспаривается в порядке гл. 22 КАС РФ (если заявителем выступает гражданин) либо по правилам гл. 24 АПК РФ (если спор экономический и заявитель — коммерческая организация/ИП). Правовое основание оспаривания:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ст. 218 КАС РФ, п. 1

Срок на обращение в суд:

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Для клиента это означает: на оспаривание отказа отведено три месяца со дня, когда стало известно о его вынесении (получения решения). Пропуск срока без уважительных причин — самостоятельное основание отказа в удовлетворении требований. Заявление подаётся в суд по месту нахождения органа (администрации): для гражданина — суд общей юрисдикции, для организации — арбитражный суд (если спор носит экономический характер).

Вывод: обращаться в суд следует в течение трёх месяцев со дня получения отказа, в суд общей юрисдикции (гражданин) или арбитражный суд (организация/ИП), с требованием о признании незаконным решения администрации об отказе и (при наличии оснований) о возложении обязанности рассмотреть вопрос о предоставлении участка в необходимых границах.

Развилка: квалификация гаража (основной объект или вспомогательный) — решающий фактор

Перспектива дела критически зависит от того, признает ли суд гараж самостоятельным (основным) объектом, соответствующим ВРИ «служебные гаражи», либо вспомогательным (обслуживающим иной главный объект).

Таким образом, к числу объектов капитального строительства вспомогательного использования относятся здания, строения, сооружения, не имеющие самостоятельного хозяйственного назначения и предназначенные для обслуживания другого (главного) объекта капитального строительства. Соответственно, не могут быть отнесены к числу объектов вспомогательного использования объекты капитального строительства, имеющие одинаковую функцию с основными (главными) объектами.
— п. 53 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2021) — объекты вспомогательного использования

Из п. 53 Обзора ВС РФ № 1 (2021) следует, что возведение объекта вспомогательного использования, даже с зарегистрированным правом собственности, не порождает права на выкуп участка:

По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (ст. 42 ЗК РФ), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу. Так, возведение на земельном участке объекта вспомогательного использования, в том числе при наличии государственной регистрации права собственности на этот объект, не влечет возникновения у лица права на приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 3920 ЗК РФ.
— п. 53 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2021), утв. Президиумом ВС РФ 07.04.2021

Для клиента здесь две ветки:

• если гараж является самостоятельным капитальным объектом, размещение которого прямо соответствует ВРИ «служебные гаражи» (служебный гараж организации/предприятия для служебного автотранспорта), — исключительное право действует, и спор сводится только к площади;
• если гараж квалифицирован как вспомогательный (например, обслуживает иное здание, которого на участке нет, либо фактически используется нецелевым образом — не как служебный), — право на выкуп отсутствует вовсе, и отказ будет законным независимо от площади.

{KEEP}

Вывод: при одиночном гараже на участке под «служебные гаражи» администрация может дополнительно настаивать на том, что цель предоставления (комплекс служебных гаражей) не достигнута. Поэтому перед судом необходимо документально подтвердить, что гараж является самостоятельным объектом, соответствующим ВРИ участка, а не вспомогательным.