Можно ли построить индивидуальный жилой дом на участке, если через пятно застройки проходит фиолетовая линия зоны ограничения от ПРТО по ГПЗУ

Что юридически означает фиолетовая линия «зона ограничения застройки» от ПРТО

Фиолетовая линия на схеме в ГПЗУ — это отображение не самостоятельного запрета, а зоны ограничения (разновидность ЗОУИТ), которая устанавливается вокруг передающих радиотехнических объектов (антенн сотовой связи, радиорелейных станций, радиолокаторов). Ключевой вопрос — не «есть ли линия», а что именно она ограничивает.

В целях защиты населения от воздействия ЭМП, создаваемых антеннами ПРТО, устанавливаются санитарно-защитные зоны (СЗЗ) и зоны ограничения с учетом перспективного развития ПРТО и населенного пункта. Границы СЗЗ определяются на высоте 2 м от поверхности земли по ПДУ, указанным в п. п. 3.3 и 3.4. Зона ограничения представляет собой территорию, на внешних границах которой на высоте от поверхности земли более 2 м уровни ЭМП превышают ПДУ по п. п. 3.3 и 3.4. Внешняя граница зоны ограничения определяется по максимальной высоте зданий перспективной застройки, на высоте верхнего этажа которых уровень ЭМП не превышает ПДУ по п. п. 3.3 и 3.4.
— п. 3.17 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03

Из этого текста прямо следует: зона ограничения — это территория, где превышение предельно допустимых уровней ЭМП возникает только выше 2 метров от земли, и её внешняя граница рассчитывается по высоте застройки. То есть это высотное (высотно-объёмное) ограничение, а не абсолютный запрет жилищного строительства: на земле (до 2 м) уровни в норме, превышение — на уровне верхних этажей. Именно поэтому в ГПЗУ такая линия обычно сопровождается указанием, на какой высоте застройка допустима.

СЗЗ и зона ограничений не могут иметь статус селитебной территории, а также не могут использоваться для размещения площадок для стоянки и остановки всех видов транспорта, предприятий по обслуживанию автомобилей, бензозаправочных станций, складов нефти и нефтепродуктов и т.п.
— п. 3.19 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03

Здесь важна точная формулировка: статус селитебной территории не может иметь СЗЗ и зона ограничения — то есть зона не может быть отведена под жилую застройку. Этот пункт применяется к СЗЗ и к зонам ограничения самого ПРТО, но он не превращает уже существующий участок ИЖС в участок, где жилой дом запрещён в принципе: законность размещения жилого дома оценивается по конкретным ограничениям, зафиксированным в решении об установлении зоны (как правило — по максимальной высоте/этажности объектов). Если бы фиолетовая линия означала полный запрет жилья, ГПЗУ содержал бы прямую запись о невозможности размещения объекта ИЖС в соответствующей части участка, а не только графическую линию.

Вывод: зона ограничения от ПРТО — это не безусловный запрет на ИЖД, а ограничение по высоте (этажности) застройки в части участка, попадающей в зону. Строить ИЖД на таком участке можно, если параметры дома (прежде всего высота) не превышают уровень, при котором на верхнем этаже ЭМП не превышает ПДУ; отступать от линии «на всякий случай» не требуется — нужно соблюсти именно высотное ограничение, а его числовые значения (максимальная высота застройки в границах зоны) нужно взять из ГПЗУ и из решения об установлении зоны либо из расчёта уровней ЭМП, выполненного владельцем ПРТО. Полный запрет возникнет только в одном случае: если в ГПЗУ/решении об установлении зоны прямо записан запрет размещения объектов жилого назначения в границах зоны — тогда строительство в этой части участка недопустимо. Второй вариант — если весь участок попал в СЗЗ (а не в зону ограничения), режим строже, но и тогда строительство запрещено лишь настолько, насколько это следует из конкретных ограничений, установленных в надлежащем порядке.

Является ли сама запись в ГПЗУ запретом: информационная природа ГПЗУ

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.
— ч. 1 ст. 57.3 ГрК РФ

ГПЗУ — информационный документ. Он воспроизводит сведения о границах ЗОУИТ и об ограничениях, но сам этих ограничений не устанавливает. Поэтому нарисованная фиолетовая линия в ГПЗУ, даже если она пересекает пятно застройки, юридически означает лишь то, что в этой части участка действуют ограничения той зоны, которая установлена решением уполномоченного органа, — и оценивать надо содержание этого решения, а не цвет линии на схеме. Практический вывод для клиента: ограничение действует в тех границах и в том объёме, в которых зона установлена; если зона вообще не установлена (нет решения, нет сведений в ЕГРН), линия в ГПЗУ — только отображение расчётной (предполагаемой) зоны и сама по себе препятствием для стройки не является.

Правовой режим: ограничение прав на землю из-за ЗОУИТ и когда оно наступает

Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: 1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий; (В редакции Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ) 2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; 3) (Подпункт утратил силу - Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ) 4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами. 3. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 настоящей статьи, в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с настоящим Кодексом. (В редакции федеральных законов от 21.07.2011 № 257-ФЗ; от 03.08.2018 № 342-ФЗ) 4. Ограничения прав на землю устанавливаются бессрочно или на определенный срок. 5. Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу.
— подп. 1 п. 2, п. 3, п. 5 ст. 56 ЗК РФ

Ограничение использования участка в ЗОУИТ возникает из факта установления зоны актом уполномоченного органа — не из ГПЗУ и не из схемы. Значит, юридически значимая проверка для клиента: есть ли решение об установлении зоны ограничения от данного ПРТО и внесены ли сведения о ней в ЕГРН; ограничение сохраняется и при смене собственника, поэтому «переждать» его продажей участка нельзя — оно следует за участком.

Со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям
— п. 1 ст. 107 ЗК РФ

Это ядро ответа: запрет (точнее — недопустимость) строительства привязан к несоответствию ограничениям, предусмотренным решением об установлении зоны. Строительство дома, параметры которого (высота) укладываются в ограничения зоны, не подпадает под этот запрет; строительство, превышающее установленное ограничение, — подпадает, и тогда дом будет самовольной постройкой. В этой логике отступ от линии — не самостоятельное требование: важна не дистанция до линии, а соответствие параметров объекта ограничениям зоны в той точке, где дом размещён.

Приведение разрешенного использования (назначения) и (или) параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления зоны с особыми условиями использования территории, разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, или снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в зоне с особыми условиями использования территории не допускается, осуществляется в течение трех лет со дня установления такой зоны
— п. 4 ст. 107 ЗК РФ

Если зона установлена после того, как дом уже построен (или начато строительство), закон даёт переходный период — три года на приведение объекта в соответствие с ограничениями. Это критично для временнóй развилки: дом, возведённый до установления зоны, не становится автоматически самовольной постройкой; а вот дом, построенный после установления зоны с превышением ограничений, под трёхлетнюю «амнистию» не подпадает.

Вывод: запись и линия в ГПЗУ — информационные; ограничение действует в объёме, установленном решением об установлении ЗОУИТ (и подтверждённом сведениями ЕГРН). Если решение есть и дом соответствует его ограничениям (высоте/этажности) — строительство допустимо без каких-либо «отступов» от линии; если превышает — строительство в этой части участка недопустимо. Если зона установлена после постройки дома — есть три года на приведение в соответствие (п. 4 ст. 107 ЗК РФ). Проверить наличие решения и его содержание можно в органе, выдавшем ГПЗУ (администрация), в Росреестре (выписка из ЕГРН на участок) и в территориальном управлении Роспотребнадзора.

Процедура: уведомление о планируемом строительстве и что делать с расчётом ЭМП и согласованием

В целях строительства, реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации") или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, исполнительный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции
— ч. 1 ст. 51.1 ГрК РФ

Для ИЖД разрешение на строительство не нужно — нужен уведомительный порядок. Именно на этой стадии администрация проверяет соответствие планируемого дома градостроительным регламентам и ограничениям, включая ЗОУИТ, — поэтому «согласовывать» что-либо с Роспотребнадзором или владельцем антенны до стройки отдельным документом не требуется: проверка ограничений происходит в рамках рассмотрения уведомления. От заявителя требуется указать в уведомлении сведения о планируемых параметрах дома, в том числе об отступах от границ участка, — и именно здесь корректно отразить высотные параметры дома с учётом зоны ограничения.

Обязанность представления этих сведений и материалов, а также организация проведения расчетов распределения уровней ЭМП, границ санитарно-защитной зоны и зон ограничения, измерений уровней ЭМП лежит на владельце (администрации) ПРТО.
— абз. 2 п. 3.10 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03

Это ключевая процессуальная «развязка» для клиента: расчёт границ зоны ограничения и уровней ЭМП обязан делать владелец ПРТО, а не застройщик. Если в ГПЗУ есть линия, но нет числовых параметров ограничения, следует запросить у владельца ПРТО (оператора связи / собственника объекта) сведения о зоне ограничения и расчёт уровней ЭМП, а при отказе — обратиться в территориальное управление Роспотребнадзора с запросом о наличии санитарно-эпидемиологического заключения на ПРТО и установленных границах зоны. Эти данные (заключение) подтверждают законность работы объекта и параметры его зоны.

Вывод: порядок действий — 1) получить в администрации решение/сведения об установлении зоны ограничения и её точных параметрах по ГПЗУ; 2) запросить у владельца ПРТО расчёт зоны ограничения и уровней ЭМП (это его обязанность), при необходимости — сведения из Роспотребнадзора о санитарно-эпидемиологическом заключении на ПРТО; 3) спроектировать дом с высотой, при которой на верхнем этаже уровни ЭМП не превышают ПДУ (то есть в пределах границы зоны ограничения по высоте); 4) подать уведомление о планируемом строительстве в администрацию по ст. 51.1 ГрК РФ, указав параметры дома и отступы. Отдельного согласования с Роспотребнадзором или с оператором связи для стройки законом не предусмотрено; отступ от линии как таковой не требуется — требуется уложиться в высотное ограничение. Если администрация откажет, сославшись на зону, — требовать, чтобы отказ опирался на конкретное ограничение из решения об установлении зоны, и обжаловать отказ в суд в порядке КАС РФ (оспаривание решения органа власти).

Риски: что будет, если построить с нарушением ограничений зоны

Со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории
— п. 1 ст. 107 ЗК РФ

Постройка, возведённая в границах зоны в нарушение установленных ограничений (например, дом выше допустимой по расчёту ЭМП высоты), — это строительство, прямо не допускаемое законом, со всеми последствиями, предусмотренными для самовольной постройки: риск отказа в регистрации права, иска о сносе/приведении в соответствие. Обратный вывод тоже верен: дом, параметры которого соответствуют ограничениям зоны, не может быть признан самовольным только из-за того, что линия зоны проходит через пятно застройки.

Приведение разрешенного использования (назначения) и (или) параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления зоны с особыми условиями использования территории, разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, или снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в зоне с особыми условиями использования территории не допускается, осуществляется в течение трех лет со дня установления такой зоны
— п. 4 ст. 107 ЗК РФ

Если дом построен до установления зоны, риск сноса ограничен сроком и логикой этого пункта: сначала — возможность привести параметры в соответствие, и только при невозможности/неисполнении — снос. Это довод в пользу того, что при покупке участка с уже существующим домом в зоне ограничения спешить с выводами о незаконности постройки нельзя — нужно смотреть даты (постройка до зоны или после).

Вывод: строить без проверки параметров зоны рискованно: при превышении ограничений дом квалифицируется как возведённый в нарушение запрета (п. 1 ст. 107 ЗК РФ) с риском сноса и отказа в регистрации. Если же параметры дома укладываются в ограничение либо дом построен до установления зоны — оснований для сноса по мотиву «фиолетовой линии» нет; для построенного до зоны объекта действует трёхлетний срок на приведение в соответствие (п. 4 ст. 107 ЗК РФ). Дополнительно: в случае установления зоны после начала использования участка правообладатель вправе ставить вопрос о возмещении убытков, причинённых ограничением прав (п. 6 ст. 107 ЗК РФ отсылает к ст. 57.1 ЗК РФ), — но только при доказанном факте невозможности использования участка в прежнем режиме.

Самовольная постройка и административная ответственность: последствия нарушения ограничений

Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил
— п. 1 ст. 222 ГК РФ

Если дом возведён в границах зоны ограничения с параметрами (высотой), не допускаемыми установленным ограничением, он удовлетворяет признаку самовольной постройки — как объект, возведённый с нарушением градостроительных норм и правил. Именно поэтому главный практический совет — до стройки зафиксировать числовое ограничение по высоте и спроектировать дом в его пределах, а не «сдвигать пятно застройки наугад».

Самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом (далее - установленные требования), осуществившим ее лицом либо за его счет, а при отсутствии сведений о нем лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена или создана самовольная постройка, или лицом, которому такой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен во временное владение и пользование, либо за счет соответствующего лица, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи, и случаев, если снос самовольной постройки или ее приведение в соответствие с установленными требованиями осуществляется в соответствии с законом органом местного самоуправления. (Дополнение абзацем - Федеральный закон от 03.08.2018 № 339-ФЗ) 3.
— п. 2 ст. 222 ГК РФ

Последствие самовольной постройки — снос либо приведение в соответствие с установленными параметрами за счёт лица, возведшего объект (или собственника участка). То есть при превышении ограничения зоны риск не ограничивается отказом в регистрации: возможен и судебный иск о сносе.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, - (В редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 243-ФЗ) влекут наложение административного штрафа на граждан
— ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ

Административная ответственность по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ наступает только за строительство «без разрешения на строительство» в случаях, когда такое разрешение требовалось. Для ИЖД, возводимого в уведомительном порядке, этого состава нет: разрешение законом не требуется. Штраф по этой статье применим, если лицо строит объект, для которого разрешение обязательно (например, многоквартирный дом или объект, не подпадающий под уведомительный порядок). Поэтому в ситуации клиента (ИЖД по уведомлению) реальным риском является не штраф по ст. 9.5 КоАП РФ, а последствия самовольной постройки (ст. 222 ГК РФ) при несоблюдении ограничений зоны и отказ органа в согласовании/регистрации.

Вывод: превышение ограничений зоны при строительстве ИЖД влечёт риск квалификации дома как самовольной постройки со сносом/приведением в соответствие (ст. 222 ГК РФ). Административный штраф по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ для ИЖД в уведомительном порядке неприменим (разрешение не требуется); чтобы не допустить самовольной постройки, параметры дома должны соответствовать ограничению по высоте, установленному для зоны ограничения от ПРТО.