Как добиться отсыпки дороги к участку ЛПХ, если администрация отказывает из-за отсутствия дороги в ПЗЗ

Кто обязан обеспечить дорогу: разграничение полномочий и оценка ответа администрации

Ответ администрации содержит юридически ошибочный посыл: вопрос обеспечения проезда она свела к «выкупу паевых земель, смене ВРИ, проекту и паспорту» для строительства дома, тогда как речь шла о проезде к существующему участку. Ключевое значение имеет, за границами какого образования находится грунтовка и в чьей собственности земля под ней.

Что касается автомобильных дорог, закон разграничивает их по значению и территории:

1. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского и сельского поселений являются автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского поселения может утверждаться органом местного самоуправления городского поселения. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения сельского поселения может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района, если законом субъекта Российской Федерации вопрос осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения не отнесен к числу полномочий, закрепленных за сельским поселением.
   — ч. 9 ст. 5 ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ

1. Автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района.
   — ч. 10 ст. 5 ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ

Для данного участка (Никольское сельское поселение, Ленинградская область) определяющим является то, что дорога проходит за границей населённого пункта и по землям сельхозназначения. Поэтому она не относится к автомобильным дорогам местного значения поселения (они существуют только «в границах населённых пунктов поселения») — скорее к дорогам местного значения муниципального района либо является частной (паевой) дорогой. Соответственно, содержание дороги и осуществление дорожной деятельности — вопрос не поселения, а муниципального района, а за пределами населённых пунктов на землях долевой собственности — самих собственников (пайщиков).

Полномочия по дорожной деятельности распределяются так:

1. утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения; 6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
   — п. 5, 6 ч. 1 ст. 13 ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ

1. Полномочия в области дорожной деятельности, установленные частью 1 настоящей статьи, реализуются органами местного самоуправления сельских поселений в случае закрепления законом субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений, а в случае отсутствия такого закрепления реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов.
   — ч. 2 ст. 13 ФЗ от 08.11.2007 № 257-ФЗ

Отсюда следует: администрация сельского поселения правомерно указала, что на её территории дорога/улица ПЗЗ не предусмотрена, но ответ неполон и частично вводит в заблуждение — вопрос о проезде решается не через ПЗЗ поселения и не через «выкуп паёв для дома», а через установление сервитута либо включение дороги в перечень дорог местного значения муниципального района. Требование «выкупить паевые земли, изменить ВРИ, сделать проект и паспорт» к проезду не имеет отношения: эти условия закон предъявляет к строительству жилого дома, а не к обеспечению доступа к уже оформленному участку.

Вывод: для решения вопроса дороги обращаться следует в администрацию муниципального района (не сельское поселение) либо к собственникам паевых земель (СПК/общему собранию пайщиков) — в зависимости от того, на чьей земле и в чьей собственности находится грунтовка; ответ сельского поселения не является основанием считать, что законного пути обеспечить проезд нет.

Обеспечение проезда через чужие земли: частный сервитут

Поскольку участок клиента оформлен в собственность, а иного заезда нет, основным правовым инструментом обеспечения проезда является сервитут. Основание и условие его установления:

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 2. Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком. 3. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. 4. На условиях и в порядке, предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящей статьи, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. (В редакции федеральных законов от 26.06.2007 № 118-ФЗ; от 30.12.2008 № 311-ФЗ) 5.
— абз. 2 п. 1 ст. 274 ГК РФ

Применительно к участку клиента это означает: проезд к участку ЛПХ — типичная нужда, которую нельзя обеспечить иначе (другой дороги нет), поэтому установление сервитута по грунтовке через паевые земли является законным способом восстановления доступа.

Порядок установления — сначала соглашение, при споре — суд:

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута. 4. На условиях и в порядке, предусмотренных пунктами 1 и 3 настоящей статьи, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. (В редакции федеральных законов от 26.06.2007 № 118-ФЗ; от 30.12.2008 № 311-ФЗ) 5. Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. 6. В случаях, предусмотренных законом, сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и лицом, которому предоставлен земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, если это допускается земельным законодательством.
— абз. 1 п. 3 ст. 274 ГК РФ

Сервитут должен быть наименее обременительным для собственника обременённого участка и предполагает соразмерную плату:

1. Срок сервитута определяется по соглашению сторон. Срок сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяется с учетом ограничений, предусмотренных пунктом 4 статьи 39 24 настоящего Кодекса. Срок публичного сервитута определяется решением о его установлении. Срок сервитута, срок публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель. 8. Сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.
   — п. 7, п. 8 ст. 23 ЗК РФ

1. Правообладатель земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом или федеральным законом.
   — п. 12 ст. 23 ЗК РФ

Судебная практика ВС РФ закрепляет два принципиальных правила: сервитут устанавливается, когда иного способа проезда объективно нет, и обременительность должна быть минимальной:

сервитут подлежит установлению в той ситуации, когда собственник лишен объективной возможности обеспечить проход (проезд) к своему зданию иным способом без установления сервитута. 8. Не подлежит установлению сервитут, если его условиями собственник земельного участка лишается возможности использовать свой участок в соответствии с разрешенным использованием. Общество обратилось в арбитражный суд с иском к предпринимателю об установлении бессрочного сервитута, ссылаясь на то, что по территории земельного участка, принадлежащего на праве собственности ответчику, проходят подземные сети канализации, необходимые обществу для обеспечения отвода сточных вод. При рассмотрении спора судами установлено, что участки истца и ответчика смежные, образованы при разделе одного участка, на котором находились объекты недвижимости, приватизированные разными лицами. После раздела и приватизации земельных участков собственниками объектов недвижимости на земельном участке предпринимателя оказались расположены часть инженерных сетей канализации и канализационно- насосная станция, используемые обществом в целях обслуживания принадлежащих ему объектов недвижимости и земельного участка под ними. Судами также установлено, что предприниматель неоднократно обращался к обществу с предложением о переносе названных станции и части инженерных сетей, а также о распределении расходов на соответствующие работы.
— п. 1 Обзора судебной практики ВС РФ от 26.04.2017

При наличии нескольких вариантов прохода (проезда) к земельному участку через соседний земельный участок суду следует исходить из необходимости обеспечить баланс интересов сторон и установить сервитут на условиях, наименее обременительных для собственника земельного участка, в отношении которого устанавливается сервитут.
— п. 9 Обзора судебной практики ВС РФ от 26.04.2017

Плата за сервитут определяется судом по принципу разумности и соразмерности:

Плата за сервитут определяется судом исходя из принципов разумности и соразмерности с учетом характера деятельности сторон, площади и срока установления сервитута и может иметь как форму единовременного платежа, так и периодических платежей.
— п. 12 Обзора судебной практики ВС РФ от 26.04.2017

Вывод: клиент вправе требовать установления сервитута для проезда к своему участку. Сначала — досудебное предложение соглашения собственнику/сособственникам паевых земель (через общее собрание участников долевой собственности либо орган местного самоуправления, если земля неразграниченная), при недостижении соглашения — иск об установлении сервитута в районный суд (ст. 274 ГК РФ). В иске суд определит маршрут проезда, условия и плату; при этом суд выберет наименее обременительный для пайщиков вариант.

Публичный сервитут как альтернатива: кто и как его устанавливает

Альтернативный путь — публичный сервитут для проезда. Он устанавливается органом власти для нужд местного населения без изъятия земель:

Публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 39 38 настоящего Кодекса (далее также в настоящей главе - орган, уполномоченный на установление публичного сервитута), на основании ходатайства об установлении публичного сервитута.
— п. 1 ст. 39.39 ЗК РФ

С ходатайством об установлении публичного сервитута вправе обратиться организация (далее в настоящей главе - заявитель): 1) являющаяся субъектом естественных монополий, - в случаях установления публичного сервитута для размещения , капитального ремонта инженерных сооружений, обеспечивающих деятельность этого субъекта, реконструкции, капитального ремонта их участков (частей), а также для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение указанных сооружений, инженерных изысканий для их строительства, реконструкции , реконструкции их участков (частей) ; (В редакции федеральных законов от 14.07.2022 № 284-ФЗ, от 04.08.2023 № 430-ФЗ) 2) являющаяся организацией связи, - для размещения линий или сооружений связи, указанных в подпункте 1 статьи 39 37 настоящего Кодекса, а также для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение указанных линий и сооружений связи, инженерных изысканий для их строительства, реконструкции; 3) являющаяся владельцем инженерного сооружения или объекта транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, - в случае установления публичного сервитута для целей, указанных в подпунктах 2 - 6 статьи 39 37 настоящего Кодекса; (В редакции Федерального закона от 04.08.2023 № 430-ФЗ) 4) предусмотренная пунктом 1 статьи 56 4 настоящего Кодекса и подавшая ходатайство об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, - в случае установления сервитута в целях реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием такого земельного участка для государственных или муниципальных нужд , реконструкции его участка (части) ; (В редакции Федерального закона от 04.08.2023 № 430-ФЗ) 4 1 ) являющаяся единым оператором газификации, региональным оператором газификации, - в случае установления публичного сервитута для строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов систем газоснабжения, реконструкции или капитального ремонта их частей; (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 14.07.2022 № 284-ФЗ) 4 2 ) осуществляющая реконструкцию или капитальный ремонт инженерного сооружения, являющегося линейным объектом, реконструкцию, капитальный ремонт его участков (частей) в связи с планируемыми строительством, реконструкцией или капитальным ремонтом объектов капитального строительства; (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 14.07.2022 № 284-ФЗ) (В редакции Федерального закона от 04.08.2023 № 430-ФЗ) 5) иное лицо, уполномоченное в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, заключенными с органами государственной власти или органами местного самоуправления договорами или соглашениями осуществлять деятельность, для обеспечения которой допускается установление публичного сервитута.
— ст. 39.40 ЗК РФ

Ключевой момент для клиента: ходатайствовать об установлении публичного сервитута вправе ограниченный круг лиц — организации (субъекты естественных монополий, операторы связи, владельцы инфраструктуры и т. п.), а не сам гражданин. Поэтому напрямую по главе V.7 ЗК РФ гражданин добиться публичного сервитута «для проезда к своему дому» не может — этот инструмент предназначен для инфраструктурных целей.

Компетентный орган по территории определяется так:

1. решением органа местного самоуправления муниципального района - в случае установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, являющихся объектами местного значения муниципального района, сельского поселения, размещения автомобильных дорог местного значения муниципального района, сельского поселения в туннелях, а также в целях, не указанных в подпунктах 1 - 3 настоящей статьи, в отношении земельных участков и (или) земель, расположенных в границах сельских поселений, нескольких городских поселений, на межселенных территориях муниципального района.
   — подп. 5 ст. 39.38 ЗК РФ

Основания отказа закреплены императивно:

В установлении публичного сервитута должно быть отказано, если: 1) в ходатайстве об установлении публичного сервитута отсутствуют сведения, предусмотренные статьей 39 41 настоящего Кодекса, или содержащееся в ходатайстве об установлении публичного сервитута обоснование необходимости установления публичного сервитута не соответствует требованиям, установленным в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 39 41 настоящего Кодекса; 2) не соблюдены условия установления публичного сервитута, предусмотренные статьями 23 и 39 39 настоящего Кодекса;
— п. 1 ст. 39.44 ЗК РФ

Наличие государственной или муниципальной собственности на землю и неопределённости платы не освобождает от внесения соразмерной платы:

1. Обладатель публичного сервитута обязан вносить плату за публичный сервитут, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. 2. Плата за публичный сервитут может устанавливаться в виде единовременного платежа или периодических платежей, если иное не установлено настоящей статьей. Плата за публичный сервитут, установленный в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц, вносится обладателем публичного сервитута единовременным платежом не позднее шести месяцев со дня принятия решения об установлении публичного сервитута.
   — п. 1, 2 ст. 39.46 ЗК РФ

Вывод: классический публичный сервитут (гл. V.7 ЗК РФ) для проезда именно к частному участку клиента не является доступным инструментом — он устанавливается по ходатайству организаций и для инфраструктурных целей. Для клиента приоритетный путь — частный сервитут (ст. 274 ГК РФ) к паевым землям или к муниципальным землям. Публичный сервитут по ст. 23 ЗК РФ «для нужд местного населения» (подп. 1 п. 4) может быть инициирован органом местного самоуправления, но добиваться его придётся через обращение и последующее оспаривание бездействия, а не через собственное ходатайство.

Риск самовольного занятия при самостоятельной отсыпке и земля общего пользования

Клиент намерен отсыпать щебнем грунтовку за свой счёт, не возводя ограждений. Здесь надо разделить три возможных правовых режима земли под дорогой.

Если земля под грунтовкой является землями общего пользования либо собственник ясно не запретил проход/проезд, проезд сам по себе правомерен:

Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.
— п. 2 ст. 262 ГК РФ

Это означает: пользование существующей грунтовой дорогой (дорожным полотном) без огораживания и без захвата чужой земли под новые площади, как правило, не образует правонарушения. Но отсыпка щебнем — это уже не пользование, а обустройство покрытия на чужой земле, которое в отсутствие оформленного основания (сервитута, разрешения собственника) может быть квалифицировано как использование земельного участка без прав.

Ответственность за это установлена КоАП РФ:

Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. Примечания: 1. За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица. 2. В случае самовольного занятия части земельного участка административный штраф, рассчитываемый из размера кадастровой стоимости земельного участка, исчисляется пропорционально площади самовольно занятой части земельного участка. (Статья в редакции Федерального закона от 08.03.2015 № 46-ФЗ) Статья 7.2.
— ст. 7.1 КоАП РФ, п. 12

Защита прав на землю и последствия нарушений:

Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях: 1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок; 2) самовольного занятия земельного участка; 3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях. 2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: 1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
— п. 1 ст. 60 ЗК РФ

Вывод: сам факт проезда по неучтённой грунтовке с высокой вероятностью правомерен (если дорога не огорожена и собственник не обозначил запрет), однако отсыпка щебнем — действия на чужой земле, которые без согласия правообладателя (пайщиков/СПК либо администрации, если земля государственная/муниципальная) влекут риск штрафа по ст. 7.1 КоАП РФ (для граждан от 5 тыс. руб. в зависимости от кадастровой стоимости и площади) и обязанности освободить участок. Поэтому отсыпку следует проводить только после оформления сервитута, соглашения с собственником либо включения дороги в перечень дорог местного значения — в противном случае есть и административный, и гражданско-правовой (восстановление положения, ст. 60 ЗК РФ) риски.

Оспаривание ответа (бездействия) администрации: порядок и сроки

Ответ администрации ушёл от существа вопроса и содержал юридически неверные требования (выкуп паёв, смена ВРИ, «проект и паспорт» как условие проезда). Такое решение/действие органа местного самоуправления может быть оспорено в суд.

Основания оспаривания — глава 22 КАС РФ:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок обращения в суд по делам об оспаривании — три месяца:

административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Вывод: если клиент считает, что ответ нарушает его права (фактически отказ в содействии по обеспечению проезда и навязывание необоснованных условий), он вправе оспорить его в районный суд по правилам гл. 22 КАС РФ в течение трёх месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав. Помимо суда целесообразно обратиться в прокуратуру (надзор за законностью ответов ОМСУ) и повторно — к надлежащему адресату (администрация муниципального района либо собственник паевых земель). Внесудебные и судебные пути оспаривания могут использоваться параллельно.

Утверждение администрации о «выкупе паёв, смене ВРИ, проекте и паспорте» для строительства дома

Администрация связала обеспечение проезда с условиями, которые закон предъявляет к строительству жилого дома на участке. Это разные правоотношения, и требование это по существу избыточно применительно к уже оформленному участку ЛПХ.

Защита от самовольного строительства и пресечение незаконных действий, нарушающих права на землю, обеспечиваются восстановлением нарушенного права:

Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях: 1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок; 2) самовольного занятия земельного участка; 3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях. 2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: 1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления; 3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
— п. 1 ст. 60 ЗК РФ

Фактически орган поставил возможность пользования участком в зависимость от действий, которые для проезда закон не требует. При этом следует различать: смена вида разрешённого использования и подготовка проекта действительно необходимы при возведении жилого дома, если текущий ВРИ («для ведения ЛПХ» без права застройки полевого типа либо за границей населённого пункта — полевой участок) не допускает строительства. Но это не может быть условием обеспечения проезда к уже существующему, законно образованному и оформленному участку.

Вывод: утверждение администрации о том, что «для строительства жилого дома гражданин должен выкупить паевые земли, изменить ВРИ, сделать проект, паспорт, согласовать всеми надзорными органами и регистрировать», неверно применительно к вопросу проезда и правомерно лишь постольку, поскольку описывает общий порядок, связанный со строительством дома на полевом/приусадебном участке ЛПХ. Для целей обеспечения проезда эти условия не являются обязательными, и их выполнение не может подменять решение вопроса о сервитуте либо включении дороги в перечень дорог местного значения. Ответ администрации в этой части подлежит оспариванию либо уточнению в надлежащем органе.