Можно ли оформить участок сельхозназначения для выпаса КРС за огородами, если он не сформирован и через него проходят накатанные дороги: с чего начать — межевание или администрация, и на какой срок

Можно ли претендовать на «поляну» и на каком праве

Да, можете — как гражданин вы вправе получить такой участок в аренду без аукциона именно для выпаса сельскохозяйственных животных. Это прямо названо в закрытом перечне случаев аренды без торгов:

1. земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населенного пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства
   — подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ

Обратите внимание: льгота сформулирована узко — «для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества». Испрашивать надо именно этот вид использования, а не «для сельхозпроизводства вообще» или «для КФХ» — иначе основание из подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ исчезает и участок пойдёт на аукцион:

Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи
— п. 1 ст. 39.6 ЗК РФ

Правовой режим вашей поляны это допускает: выпас — составная часть сельскохозяйственного производства, а пастбища прямо отнесены к сельскохозяйственным угодьям:

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для сельскохозяйственного производства, создания агролесомелиоративных насаждений, агрофитомелиоративных насаждений , научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства) , ведения гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд
— п. 1 ст. 78 ЗК РФ

Сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране
— п. 1 ст. 79 ЗК РФ

Отсюда важное практическое следствие для вашего случая. Земли сельхозназначения, не являющиеся сельхозугодьями, и угодья (пастбища) различаются по режиму охраны: если поляна по документам — пастбище, участок можно использовать только для сельхоздеятельности, никаких построек, стоянок, складирования там размещать нельзя. Выпас КРС к таким целям относится, поэтому в заявлении и в схеме вид разрешённого использования надо указывать как сельскохозяйственное использование (выпас сельскохозяйственных животных) — тогда противоречия с режимом угодий не будет.

Вывод: претендовать на поляну вы можете — на праве аренды без проведения аукциона по подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ с целью «выпас сельскохозяйственных животных» (при необходимости — сенокошение). В собственность бесплатно или без торгов этот участок вам не полагается: подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ говорит только об аренде. Покупать в собственность можно будет лишь на общих основаниях через аукцион (ст. 39.11–39.12 ЗК РФ).

Срок аренды

Для вашей цели действует специальная (пониженная) норма — исключение из общего правила «от трёх до сорока девяти лет»:

Для сенокошения и выпаса скота договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок до пяти лет
— абз. 2 п. 3 ст. 9 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»

То есть рассчитывать нужно максимум на 5 лет, а не на 49. Одновременно это означает, что просить в заявлении 20 или 49 лет бессмысленно — такой договор для сенокошения/выпаса скота противоречил бы п. 3 ст. 9 Закона № 101-ФЗ. Реалистично просить 5 лет; нижний предел законом для этой цели не установлен, поэтому орган вправе определить срок и меньше (например, 3 года), что надо учитывать при переговорах.

По истечении срока вы не теряете участок автоматически — при надлежащем использовании у вас есть преимущественное право:

В случае, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора аренды имеет при прочих равных условиях преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок
— п. 5 ст. 9 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ

Ключевое условие — арендовать можно только участок, прошедший кадастровый учёт, что подтверждает необходимость кадастровых работ до заключения договора:

В аренду могут быть переданы прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе земельные участки, находящиеся в долевой собственности
— п. 1 ст. 9 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ

Вывод: максимальный срок аренды поляны под выпас КРС — до 5 лет (абз. 2 п. 3 ст. 9 ФЗ № 101-ФЗ), и при добросовестном использовании вы имеете преимущественное право на новый срок (п. 5 ст. 9 ФЗ № 101-ФЗ). После образования участка и постановки его на кадастровый учёт договор аренды подлежит государственной регистрации в Росреестре.

С чего начинать: межевание или администрация

Начинать нужно не с межевания в чистом виде, а со схемы расположения земельного участка, которую вы вправе подготовить сами, а затем — с заявления в администрацию об утверждении этой схемы (предварительное согласование предоставления). Межевание (кадастровые работы) делается уже после того, как орган утвердит схему.

Сначала — полномочие органа. Если участок не сформирован и права на него не разграничены, распоряжается им не область, а орган местного самоуправления:

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими
— абз. 2 п. 1 и п. 2 ст. 3.3 ФЗ от 25.10.2001 № 137-ФЗ

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района
— абз. 5 п. 2 ст. 3.3 ФЗ от 25.10.2001 № 137-ФЗ

Практически: заявление подаётся в администрацию муниципального района (если поляна на территории сельского поселения или на межселенной территории) либо в администрацию городского/муниципального округа — в зависимости от того, где она расположена. Отсутствие регистрации права собственности государства на этот участок отказа не образует.

Далее — сама схема. Её подготовку для предоставления без торгов обеспечивает сам гражданин:

Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов либо на торгах может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом
— п. 4 ст. 11.10 ЗК РФ

Схема готовится по правилам п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ — с учётом генплана, ПЗЗ, красных линий, ЗОУИТ, местоположения соседних границ. Именно здесь «накатанные дороги» и станут первым камнем преткновения:

Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации и (или) региональными инвестиционными программами ), объектов незавершенного строительства
— п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ

Комментарий: дороги, которые никто официально не учреждал, не являются ни землями общего пользования, ни красными линиями, поэтому сам по себе факт колеи утверждению схемы не мешает. Но если эти колеи — единственный проезд к чужим участкам, орган может указать на недопустимость образования участка, создающего препятствия (п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ):

Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами
— п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ

Границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов. При выявлении пересечения границ земельных участков с границами муниципальных образований и (или) границами городских либо сельских населенных пунктов устранение такого пересечения осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами
— п. 3 ст. 11.9 ЗК РФ

Заявление подаётся по ст. 39.15 ЗК РФ и должно содержать основание предоставления без торгов и цель использования; схема прилагается:

К заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагаются: 1) документы, подтверждающие право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов и предусмотренные перечнем, установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением документов, которые должны быть представлены в уполномоченный орган в порядке межведомственного информационного взаимодействия; 2) схема расположения земельного участка в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать
— п. 2 ст. 39.15 ЗК РФ

Срок рассмотрения — 20 дней, решение о предварительном согласовании действует год, и уже в нём указывается обязанность выполнить кадастровые работы:

В срок не более чем двадцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам этих рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 настоящей статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю
— п. 7 ст. 39.15 ЗК РФ

Срок действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка составляет один год. В случае, предусмотренном пунктом 10 настоящей статьи, срок действия такого решения составляет два года
— п. 14 ст. 39.15 ЗК РФ

Вывод: последовательность такая: (1) заказать у кадастрового инженера схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории (без неё заявление вернут — п. 3 ст. 39.15 ЗК РФ); (2) подать в администрацию муниципального района/округа заявление о предварительном согласовании предоставления участка в аренду на срок до 5 лет для выпаса сельскохозяйственных животных, приложив схему (ст. 39.15 ЗК РФ); (3) получить решение (20 дней, действует 1 год); (4) выполнить межевые работы и поставить участок на кадастровый учёт; (5) заключить договор аренды по ст. 39.17 ЗК РФ и зарегистрировать его. Идти в администрацию с просьбой «выделить поляну» без схемы — путь к возврату заявления.

Плата и денежные последствия

Использование земли платное (подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), и аренда без торгов — не исключение. Размер платы определяется по принципам, установленным Правительством РФ, а конкретный порядок для неразграниченных земель устанавливает субъект РФ:

Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации
— п. 1 ст. 39.7 ЗК РФ

органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; 3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности. 4. Размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для размещения объектов, предусмотренных подпунктом 2 статьи 49 настоящего Кодекса, а также для осуществления пользования недрами, не может превышать размер арендной платы, рассчитанный для соответствующих целей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. (В редакции федеральных законов от 13.07.2015 № 252-ФЗ, от 04.08.2023 № 430-ФЗ) 5. Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка, в случае заключения договора аренды земельного участка: 1) с лицом, которое в соответствии с настоящим Кодексом имеет право на предоставление в собственность бесплатно земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если такой земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд либо ограничен в обороте;
— подп. 2 п. 3 ст. 39.7 ЗК РФ

Считать будут от кадастровой стоимости участка:

Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка, за исключением случаев, указанных в пунктах 2 и 6 настоящей статьи, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами
— п. 7 ст. 39.7 ЗК РФ

Практический вывод для вас: до формирования участка плату не посчитать — она появится после кадастрового учёта; ставку и формулу нужно заранее посмотреть в региональном акте субъекта РФ о порядке определения арендной платы за неразграниченные земли (обычно это постановление правительства области/края или региональный закон). Задним числом «за пользование поляной» с вас плату не взыщут за период до заключения договора, но за период фактического использования без прав возможны иные последствия — см. блок об ответственности.

Вывод: арендная плата рассчитывается по методике субъекта РФ исходя из кадастровой стоимости участка (ст. 39.7 ЗК РФ) и вносится по договору; до образования участка и утверждения его кадастровой стоимости размер платы неизвестен, поэтому конкретную ставку следует уточнить в региональном акте о порядке определения арендной платы за земли, государственная собственность на которые не разграничена.

Риски до оформления: выпас и «накатанные дороги»

Пока участок не предоставлен, пасти на нём скот нельзя: использование участка лицом, у которого нет прав, квалифицируется как самовольное занятие:

Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей
— ст. 7.1 КоАП РФ

Заметьте: штраф считается от кадастровой стоимости, а если её нет — от 5 000 до 10 000 рублей, то есть для несформированного участка нижняя граница — 5 000 рублей, и это не единственное последствие: параллельно надзорный орган вправе требовать прекращения использования. Поэтому до получения договора выпас на поляне — риск, а не «сложившееся пользование».

После заключения договора риск меняется: теперь важно использовать участок по назначению, иначе наступает ответственность за неиспользование сельхозземли:

Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 2 1 настоящей статьи, - (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 354-ФЗ) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее трех тысяч рублей
— ч. 2 ст. 8.8 КоАП РФ

Применительно к дорогам: если колеи проходят по вашей поляне, вы как арендатор вправе ограничить движение по ней, но не вправе перекрывать единственный проезд к соседним участкам — при необходимости соседи могут требовать сервитут, а образование «отрезанного» участка орган не согласует (п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ, приведён выше). Если же дороги сложились исторически и используются неопределённым кругом лиц, вопрос об их статусе (земли общего пользования, публичный сервитут) решается органом при утверждении схемы — укажите в заявлении, что колеи не являются дорогами общего пользования и не являются единственным проездом (если это действительно так).

Вывод: до заключения договора выпас на поляне и любое её «закрепление» (изгородь, постройка) создают риск привлечения к ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ со штрафом от 5 000 рублей (если кадастровая стоимость не определена) и требования освободить участок; после оформления аренды риск смещается в сторону ст. 8.8 КоАП РФ — неиспользование участка сельхозназначения по целевому назначению. Накатанные дороги сами по себе препятствием для оформления не являются, но не должны создавать невозможность проезда к соседним участкам.

Если администрация откажет

Отказ не окончателен, но оспаривать его нужно в суде, и срок на это короткий. Акт органа, нарушающий ваши права в области землепользования, признаётся недействительным судом:

Ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным
— п. 1 ст. 61 ЗК РФ

Развилка по документам и по органу:
— если участок расположен за границами населённого пункта и категория «земли сельхозназначения» подтверждается — работаем по схеме: схема → предварительное согласование → кадастровый учёт → договор аренды на срок до 5 лет (ст. 39.15, 39.17 ЗК РФ, абз. 2 п. 3 ст. 9 ФЗ № 101-ФЗ);
— если выяснится, что поляна находится в границах населённого пункта — применяется другой режим: гражданин вправе получить за границами населённого пункта участок для ЛПХ без торгов (подп. 19 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ), а в границах населённого пункта для ЛПХ/ИЖС действует специальная процедура с публикацией извещения и возможным аукционом (ст. 39.18 ЗК РФ), то есть без конкуренции участок там уже не гарантирован;
— если поляна — сельхозугодье (пастбище) в составе сельхозназначения — выпас допустим, но строительство и размещение объектов на ней запрещены (п. 6 ст. 79 ЗК РФ), и просить участок «под базу/постройки» нельзя.

Обжалование: решение администрации об отказе в предварительном согласовании — ненормативный акт, он оспаривается в районном суде по правилам главы 22 КАС РФ в течение трёх месяцев со дня, когда стало известно о нарушении права; пошлину по таким делам платить не нужно (гл. 25.3 НК РФ). Если отказ привёл к расходам (оплата схемы, кадастровых работ), убытки возмещаются за счёт казны соответствующего публичного образования (ст. 15, 16, 1069 ГК РФ) — но только при незаконности отказа.

Вывод: при отказе требуйте письменный акт со всеми основаниями и обжалуйте его в районный суд в порядке главы 22 КАС РФ в трёхмесячный срок; параллельно проверьте ключевые развилки — категорию земель (в границах населённого пункта или нет), является ли поляна пастбищем (сельхозугодьем) и не обременена ли она правами третьих лиц или резервированием.

Основания отказа и проверка документов

Отказ в предоставлении участка без торгов возможен только при наличии хотя бы одного из оснований ст. 39.16 ЗК РФ. Для вашей ситуации наиболее вероятны три причины отказа, и их нужно предупреждать заранее:

1. Несоответствие цели разрешённому использованию. Если вы попросите участок «под базу», «под сенохранилище» или иные цели, не совпадающие с ВРИ/регламентом, отказ законен:

1. цель использования такого земельного участка, указанная в заявлении о предоставлении земельного участка, не соответствует основному виду разрешенного использования земельного участка, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости, или видам разрешенного использования земельного участка, установленным регламентом использования территории. Положения настоящего подпункта не применяются, если для цели, указанной в заявлении о предоставлении земельного участка, такой земельный участок может использоваться независимо от категории земель и вида разрешенного использования, а также в случае размещения линейного объекта в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории; (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ) 14 1 ) испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка;
   — подп. 14 ст. 39.16 ЗК РФ

2. Не установлен вид разрешённого использования или участок не отнесён к категории. Поскольку участок не сформирован, эти сведения будут вноситься при образовании — но если по ПЗЗ данная территория не имеет нужного сельскохозяйственного ВРИ, в предоставлении откажут:

1. в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не установлен вид разрешенного использования; 21) указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок не отнесен к определенной категории земель
   — подп. 21 ст. 39.16 ЗК РФ

3. Недопустимость испрашиваемого вида прав. Отказ последует, если вы попросите участок в собственность, а допустима только аренда:

1. предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается; 20) в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не установлен вид разрешенного использования; 21) указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок не отнесен к определенной категории земель; 22) в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, принято решение о предварительном согласовании его предоставления, срок действия которого не истек, и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось иное не указанное в этом решении лицо; 23) указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок изъят для государственных или муниципальных нужд и указанная в заявлении цель предоставления такого земельного участка не соответствует целям, для которых такой земельный участок был изъят, за исключением земельных участков, изъятых для государственных или муниципальных нужд в связи с признанием многоквартирного дома, который расположен на таком земельном участке, аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; 24) границы земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" ;
   — подп. 19 ст. 39.16 ЗК РФ

Практически это означает: проверьте документы до подачи заявления. Категорию и отсутствие уже сформированных прав подтверждает выписка из ЕГРН об объекте недвижимости и публичная кадастровая карта; допустимый вид разрешённого использования для данной территории — градостроительный регламент (ПЗЗ) и классификатор ВРИ (приказ Росреестра); отсутствие обременений, ЗОУИТ и расположение за пределами населённого пункта — выписка ЕГРН о ЗОУИТ и генплан/ПЗЗ муниципалитета. Если поляна относится к пастбищам (сельхозугодьям), строительство на ней исключено — и просить её нужно только под выпас, иначе последует отказ по подп. 14 ст. 39.16 ЗК РФ.

Вывод: отказ без торгов допускается только по закрытому перечню ст. 39.16 ЗК РФ; главные риски для вас — несоответствие цели разрешённому использованию (подп. 14), отсутствие установленного ВРИ/категории (подп. 20–21) и испрашивание недопустимого вида права, например собственности (подп. 19). Эти риски снимаются выпиской ЕГРН и ПЗЗ, полученными до подачи заявления, и корректной формулировкой цели «выпас сельскохозяйственных животных».