В силу статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Поскольку вся береговая полоса в 20‑метровой зоне от уреза моря занята арендованными участками, вы вправе требовать установления публичного сервитута для беспрепятственного подхода к воде и размещения временного причала — это прямое законное средство восстановления доступа, который фактически блокирован арендаторами, не использующими землю.
Публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (пп. 1 п. 4).
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 23
Более того, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, должен заключаться при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту и его береговой полосе. Если в договорах аренды, оформленных с 2007 года, такое условие отсутствует либо фактически не соблюдается (арендаторы преграждают доступ), это может свидетельствовать о ничтожности сделки в части, нарушающей публичные интересы.
- Договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, за исключением случаев, если свободный доступ к такому объекту ограничен в соответствии с федеральным законом.
— Земельный кодекс Российской Федерации
Неиспользование земельных участков, арендованных под развитие туризма, с 2007 года является существенным нарушением условий договора и целевого назначения. Согласно пункту 2 статьи 450 Гражданского кодекса договор может быть расторгнут судом при существенном нарушении — здесь арендаторы более 15 лет не приступают к освоению, что лишает муниципалитет (арендодателя) права на получение дохода и развитие территории, а вас — возможности законно пользоваться берегом.
- По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только:
- при существенном нарушении договора другой стороной;
Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 450
Статья 619 Гражданского кодекса прямо предусматривает право арендодателя требовать досрочного расторжения договора аренды, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества. Фактическое неиспользование участков для туризма (отсутствие какой‑либо деятельности) подпадает под это основание. Однако арендодатель — орган местного самоуправления — обязан сначала направить арендатору письменное предупреждение с разумным сроком для устранения нарушения. Вы можете инициировать такую процедуру, обратившись к муниципалитету, а в случае его бездействия — оспорить бездействие в суде.
По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут судом в случаях, когда арендатор: 1) пользуется имуществом с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями; ... Арендодатель вправе требовать досрочного расторжения договора только после направления арендатору письменного предупреждения о необходимости исполнения им обязательства в разумный срок.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 619
Кроме того, Земельный кодекс закрепляет общую обязанность арендатора использовать участок в соответствии с целевым назначением и своевременно приступать к использованию. Её невыполнение влечёт административную ответственность по статье 8.8 Кодекса об административных правонарушениях, которая карает как использование не по целевому назначению, так и неиспользование — хотя в приведённых фрагментах прямо указана ответственность только за нецелевое использование (часть 1) и за неиспользование сельхозземель (часть 2), общий состав нецелевого использования охватывает и длительное бездействие арендаторов. Вы можете обратиться в Росреестр или прокуратуру для привлечения арендаторов к штрафу, что станет дополнительным аргументом для расторжения договора.
- Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа...
- Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения... для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, - влечет наложение административного штрафа...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 8.8
Для признания договора аренды недействительным необходимо руководствоваться статьёй 166 Гражданского кодекса: сделка может быть оспорена, если она нарушает требования закона и посягает на публичные интересы либо права третьих лиц (в данном случае — ваше право на доступ к береговой полосе). Поскольку арендные договоры были заключены без обеспечения свободного доступа либо с условиями, которые фактически этот доступ исключают, они могут быть признаны ничтожными на основании статьи 168 Гражданского кодекса как сделки, нарушающие требования закона (императивную норму об обеспечении доступа к водному объекту) и посягающие на права неопределённого круга лиц.
Статья 166 ГК РФ устанавливает общие основания недействительности сделок: оспоримые и ничтожные. Для признания договора аренды недействительным необходимо доказать нарушение прав или охраняемых законом интересов лица, оспаривающего сделку (п. 2, 3).
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 166
- За исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
- Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 168
Что касается размещения временного причала, вагончика и ограждения: статьи 39.33 и 39.34 Земельного кодекса допускают возведение некапитальных строений на землях государственной или муниципальной собственности без предоставления участка (например, для целей судоходства на береговой полосе внутренних водных путей), но с оговоркой, что это не распространяется на участки, уже предоставленные гражданам или юридическим лицам. Поскольку вся береговая полоса арендована, разместить сооружения на занятых участках без согласия арендатора или арендодателя нельзя. Однако вы можете добиваться установления публичного сервитута (ст. 23 ЗК РФ) именно для размещения некапитальных объектов, необходимых для общественного причала, — сервитут не требует изъятия участка и может быть установлен даже при наличии аренды.
Статья 39.33 ЗК РФ устанавливает случаи использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута. В частности, подпункт 3 пункта 1 допускает возведение некапитальных строений, сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов. Подпункт 9 пункта 1 допускает возведение на береговой полосе в пределах внутренних водных путей некапитальных строений, сооружений в целях обеспечения судоходства. Однако данные случаи не распространяются на земельные участки, предоставленные гражданам или юридическим лицам (пункт 1).
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.33
Статья 39.34 ЗК РФ устанавливает порядок выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе в целях возведения некапитальных строений, сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) (пп. 2). Также предусмотрено возведение некапитальных строений, сооружений на береговой полосе в пределах внутренних водных путей для обеспечения судоходства (пп. 6).
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.34
Наконец, вы можете использовать механизмы принуждения арендаторов к использованию земли или освобождению участков через административное воздействие (ст. 8.8 КоАП) и судебное расторжение договоров (ст. 450, 619 ГК РФ, ст. 46 ЗК РФ). Статья 46 Земельного кодекса прямо устанавливает, что аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 45, который, в свою очередь, среди прочего указывает на неиспользование участка в течение трёх лет (правда, для строительства, но по аналогии может применяться и к иным целям при доказанности бездействия). Если муниципалитет отказывается принимать меры, его бездействие можно обжаловать в суде.
- Наряду с указанными в пункте 1 настоящей статьи основаниями аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 45 настоящего Кодекса.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 46
В контексте отсутствует прямое указание на статью 42 ЗК РФ, которая закрепляет обязанность арендатора использовать участок по целевому назначению, однако общее правило, цитированное выше, содержится в предоставленных нормах. Для полного анализа следует дополнительно обратиться к статье 42 Земельного кодекса, где эта обязанность сформулирована императивно, но за её отсутствием в контексте мы опираемся на приведённые положения.
