Обязанность доказывания законности оспариваемого предписания лежит на администрации. В соответствии со ст. 62 КАС РФ именно ответчик должен подтверждать факты, на которые он ссылается как на основания своих возражений. Следовательно, если ответчик не приложил к предписанию необходимые снимки, а теперь пытается восполнить этот пробел в суде, суд должен оценить, насколько такое запоздалое представление доказательств соответствует принципу добросовестности и не нарушает ли оно право истца на своевременное ознакомление с материалами дела.
Обязанность доказывания законности оспариваемых ... решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 62
Приобщение дополнительных документов в ходе судебного разбирательства регулируется ст. 135 КАС РФ. Эта норма, хотя и не содержит прямого запрета на представление доказательств после предварительного заседания, устанавливает, что при подготовке дела к судебному разбирательству суд устанавливает разумный срок для представления возражений и доказательств. Административный ответчик обязан передать суду доказательства, обосновывающие возражения, и их копии истцу. Если ответчик не сделал этого в установленный срок, суд вправе отказать в приобщении или учесть данное обстоятельство при оценке поведения стороны. Однако ст. 45 КАС РФ предоставляет лицам, участвующим в деле, право представлять доказательства до начала судебного разбирательства, а ст. 164 КАС РФ допускает исследование письменных доказательств, оглашённых в заседании. Таким образом, формально ответчик не лишён возможности представить снимки в судебном заседании, но истец вправе возражать против их приобщения, ссылаясь на нарушение процессуальных сроков и своего права на ознакомление.
Статья 135 КАС РФ регулирует действия сторон при подготовке дела к судебному разбирательству. Часть 2 обязывает административного ответчика передавать суду доказательства, обосновывающие возражения, а также копии документов, содержащих эти доказательства, административному истцу. Часть 3 предусматривает, что суд устанавливает разумный срок для представления возражений и доказательств. Таким образом, приобщение документов, не представленных ранее, возможно, но с соблюдением процессуальных сроков и прав другой стороны на ознакомление.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 135
Для оспаривания приобщения таких документов истец может заявить ходатайство об исключении доказательств как недопустимых на основании ст. 61 КАС РФ. В силу ч. 1 ст. 61 обстоятельства, которые по закону должны быть подтверждены определёнными средствами доказывания, не могут подтверждаться иными доказательствами. Если закон (в данном случае 248-ФЗ) требует приложения к предписанию определённого минимума документов (например, двух снимков), то представление ответчиком в суд одиннадцати снимков, не приложенных к предписанию, может быть признано недопустимым, поскольку эти снимки не были надлежащим образом оформлены как часть акта контрольного мероприятия. Бремя доказывания обстоятельств, на которых основано ходатайство об исключении, лежит на истце (ч. 3 ст. 61).
Статья 61. Допустимость доказательств
- Доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 настоящего Кодекса. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами.
- Суд признает доказательства недопустимыми по письменному ходатайству лица, участвующего в деле, или по собственной инициативе.
- При рассмотрении ходатайства об исключении доказательств из административного дела ввиду их недопустимости бремя доказывания обстоятельств, на которых основано ходатайство, возлагается на лицо, заявившее ходатайство.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 61
Порядок разрешения таких ходатайств установлен ст. 154 КАС РФ: суд рассматривает их после заслушивания мнений других лиц. Истец вправе давать объяснения и возражать против приобщения, ссылаясь на то, что снимки не были представлены своевременно, а их отсутствие при вынесении предписания лишало истца возможности оспорить доказательства на досудебной стадии.
Ходатайства лиц, участвующих в деле, их представителей по вопросам, связанным с судебным разбирательством административного дела, разрешаются судом после заслушивания мнений других лиц, участвующих в деле, их представителей. О разрешении ходатайства суд выносит определение.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 154
Оценка доказательств производится судом по правилам ст. 84 КАС РФ. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности. Если ответчик не может обосновать, почему необходимые снимки не были приложены к предписанию и представлены только в суде, это может повлиять на оценку достоверности этих доказательств. Суд также вправе учесть, что представление снимков только в судебном заседании нарушает принцип состязательности и равноправия сторон.
Статья 84. Оценка доказательств
- Суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств.
- Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы.
- Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности.
- Доказательство признается судом достоверным, если в результате его проверки и исследования суд придет к выводу, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.
- При оценке документов или иных письменных доказательств суд обязан с учетом других доказательств убедиться в том, что такие документ или иное письменное д
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 84
Теперь следует рассмотреть нормы материального права, регулирующие оформление предписания. В соответствии со ст. 90.1 Федерального закона № 248-ФЗ предписание должно содержать описание каждого выявленного нарушения со ссылкой на конкретные нормы. Сама по себе эта статья не устанавливает обязательного количества снимков, но если иной нормативный акт (например, регламент контрольного органа) требует приложения не менее двух снимков, то их отсутствие может свидетельствовать о неполноте описания нарушения. Кроме того, ст. 87 248-ФЗ гласит, что документы, являющиеся доказательствами нарушения, должны быть приобщены к акту. Если к акту (а предписание является итоговым документом) не приложены все необходимые снимки, это может быть расценено как нарушение порядка оформления.
Документы, иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, должны быть приобщены к акту.
— Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 87
Статья 90.1. Предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований. 2. Предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований должно содержать в том числе следующие сведения по каждому из нарушений: 1) описание каждого выявленного нарушения обязательных требований с указанием конкретных структурных единиц нормативного правового акта, содержащего нарушение обязательных требований; 2) срок устранения выявленного нарушения обязательных требований с указанием конкретной даты; 3) перечень рекомендованных мероприятий по устранению выявленного нарушения обязательных требований; 4) перечень рекомендуемых сведений, которые должны быть представлены в качестве подтверждения устранения выявленного нарушения обязательных требований.
— Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 90.1
Статья 21 248-ФЗ, упомянутая в контексте, не содержит прямых требований к количеству снимков, но устанавливает, что предписания оформляются посредством внесения сведений в реестр. Если в реестре отсутствуют сведения о двух снимках, это может быть дополнительным аргументом о неполноте предписания. Однако в данном случае более релевантна ст. 87, так как снимки являются доказательствами, подлежащими приобщению к акту.
Часть 1.1 устанавливает, что предписания оформляются посредством внесения сведений в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Часть 4 предусматривает информирование контролируемых лиц о действиях и решениях, в том числе через единый портал госуслуг.
— Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 21
Нарушение требований к оформлению предписания (неприложение необходимых снимков) может служить основанием для признания предписания незаконным. Согласно ст. 227 КАС РФ, суд признаёт оспариваемое решение незаконным, если оно не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права истца. Неприложение всех снимков лишило истца возможности своевременно ознакомиться с доказательствами и подготовить возражения, что является нарушением его прав. Таким образом, сам факт того, что ответчик теперь пытается приобщить снимки, не может «исцелить» первоначальный порок предписания, так как законность оценивается на момент его вынесения.
Статья 227 КАС РФ устанавливает, что решение суда по делу об оспаривании решения органа принимается по правилам главы 15 КАС РФ. Суд может признать оспариваемое решение незаконным, если оно не соответствует нормативным правовым актам и нарушает права административного истца. Нарушение требований к оформлению предписания (неприложение необходимых снимков) может быть признано несоответствием нормативным правовым актам, что является основанием для признания предписания незаконным.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 227
В совокупности указанные нормы позволяют сделать вывод, что приобщение ответчиком в судебном заседании документов, не приложенных к предписанию, не является безусловно незаконным, но истец вправе активно противодействовать этому, заявляя ходатайства об исключении доказательств и указывая на нарушение порядка оформления предписания. Нарушение требований к оформлению (недостаточное количество снимков) — самостоятельное основание для оспаривания законности предписания, независимо от того, сможет ли ответчик представить дополнительные снимки в суд.
