Применимое к ситуации правовое регулирование основывается на нескольких взаимосвязанных нормах, устанавливающих особый режим земель национальных парков и требования к документации при строительстве в их границах.
Первостепенное значение имеет Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», который определяет перечень объектов, проектная документация которых подлежит государственной экологической экспертизе. Поскольку участок находится в границах национального парка (особо охраняемая природная территория федерального значения), а на нём возведён объект капитального строительства (индивидуальный жилой дом), необходимо установить, подпадает ли такой объект под требование об обязательной экологической экспертизе. Согласно ст. 11 этого закона, обязательной государственной экологической экспертизе подлежит:
- проектная документация объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, за исключением объектов социальной инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, которые не относятся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I, II категорий и строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в населенных пунктах, указанных в Федеральном законе от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"
— Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 11
Для применения этой нормы к фактам дела необходимо выяснить, находится ли земельный участок в границах населённого пункта, включённого в состав национального парка в соответствии со ст. 3.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Из описания ситуации не следует, что участок расположен в таком населённом пункте; напротив, Минприроды Москвы уже потребовало проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), что свидетельствует о неприменимости исключения для населённых пунктов. Следовательно, проектная документация на построенный дом должна была пройти государственную экологическую экспертизу. Поскольку строительство уже практически завершено без получения положительного заключения такой экспертизы, регистрация прав на дом обоснованно приостановлена.
Важно определить, на ком лежит обязанность провести ОВОС и оплатить экспертизу. Этот вопрос прямо урегулирован в том же Федеральном законе № 174-ФЗ. В ст. 27 установлены обязанности заказчика документации:
Статья 27. Обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе
Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны: представлять на экологическую экспертизу документацию в соответствии с требованиями статей 11, 12, 14 и 21 настоящего Федерального закона, в том числе на повторное проведение государственной экологической экспертизы; оплачивать проведение государственной экологической экспертизы; передавать федеральным органам исполнительной власти в области экологической экспертизы, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, общественным объединениям и другим негосударственным некоммерческим организациям, организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно
— Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 27
В данной ситуации заказчиком документации является собственник земельного участка и застройщик (пользователь), поскольку именно он осуществляет строительство и заинтересован в регистрации права на дом. Подрядчик (строительная организация) выполняет работы по договору, но не является лицом, принимающим решение о строительстве и несущим обязанность по подготовке проектной документации и прохождению экспертиз. Следовательно, пользователь как собственник обязан представить документацию, включающую материалы ОВОС, на экологическую экспертизу и оплатить её проведение. Сама ОВОС является составной частью материалов, представляемых на экспертизу, что следует из ст. 14 того же закона:
Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы: ...документов и (или) документации, подлежащих государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащих материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
— Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 14
Таким образом, именно пользователь должен организовать проведение ОВОС и оплатить её.
Теперь необходимо рассмотреть, как правовой режим земель национальных парков влияет на возможность строительства и регистрации дома. Основополагающие нормы содержатся в Земельном кодексе РФ и Федеральном законе № 33-ФЗ. Статья 27 Земельного кодекса РФ устанавливает ограничения оборотоспособности земельных участков, занятых национальными парками:
"Статья 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков. Пункт 4: Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами: 1) государственными природными заповедниками и национальными парками, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Пункт 5: Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: 1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и федеральными законами."
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 27
В данном случае участок принадлежит гражданину на праве собственности, но это не означает, что он свободен от ограничений, установленных для земель национальных парков. Статья 95 Земельного кодекса РФ прямо допускает нахождение в собственности граждан земельных участков в составе особо охраняемых природных территорий, но с ограничениями:
"Статья 95. Земли особо охраняемых природных территорий
- К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли ... национальных парков ...
- ... В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. ... Использование включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.
- На землях ... национальных парков ... запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральны"
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 95
Конкретный перечень запрещённой деятельности на территории национальных парков содержится в ст. 15 Федерального закона № 33-ФЗ:
"Статья 15. Режим особой охраны территорий национальных парков ... 2. На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе: ..."
— Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 15
Строительство индивидуального жилого дома, если оно не предусмотрено режимом национального парка и не прошло экологическую экспертизу, может рассматриваться как деятельность, наносящая ущерб природным комплексам, и соответственно, запрещена. Однако Федеральный закон № 33-ФЗ предусматривает исключение для населённых пунктов, включённых в состав особо охраняемых природных территорий. Статья 3.1 этого закона устанавливает:
"Статья 3.1. Особенности регулирования земельных и градостроительных отношений в населенных пунктах в составе особо охраняемых природных территорий. 1. Населенные пункты могут быть включены в состав особо охраняемых природных территорий без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости у правообладателей (за исключением государственных природных заповедников), если это не противоречит режиму особой охраны соответствующей категории особо охраняемых природных территорий. В случае зонирования особо охраняемой природной территории населенные пункты включаются в состав функциональных зон, режим которых допускает осуществление хозяйственной деятельности. 2. Оборот земельных участков на территории населенного пункта, включенного в состав особо охраняемой природной "
— Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ст. 3.1
Если бы участок находился в границах населённого пункта, входящего в состав национального парка, то строительство ИЖС могло бы быть разрешено, а требование об экологической экспертизе могло бы не применяться (в силу исключения, указанного в ст. 11 174-ФЗ). Однако из ситуации следует, что Минприроды уже требует ОВОС, а значит, участок, скорее всего, не относится к такому населённому пункту. В этом случае строительство дома без предварительного получения разрешения на строительство (или уведомления) и без положительного заключения экологической экспертизы является нарушением режима ООПТ.
Что касается возможности завершить регистрацию дома без ОВОС через упрощённые процедуры, такие как «дачная амнистия», контекст из НПА не содержит специальных норм, регулирующих этот вопрос. В представленных выдержках из Градостроительного кодекса (ст. 51 и 51.1) отсутствуют положения о возможности легализации построек на землях ООПТ без соблюдения природоохранных требований. Статья 51 ГрК РФ определяет, что разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации ограничениям, установленным земельным и иным законодательством:
"1. Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом ... а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации."
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 51
Поскольку на территории национального парка действуют особые ограничения, получение разрешения (или уведомления) без проведения экологической экспертизы невозможно. Уведомительный порядок для ИЖС (ст. 51.1 ГрК РФ) не отменяет требования об экспертизе, если она предусмотрена федеральным законом. Следовательно, «дачная амнистия» в её традиционном понимании (упрощённая регистрация без разрешительной документации) не применима к данной ситуации, так как регистрирующий орган обязан проверить соблюдение ограничений, и отсутствие положительного заключения экологической экспертизы является основанием для отказа в кадастровом учёте и регистрации права на основании ст. 27 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»:
"Статья 27. Отказ в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав. 1. В осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказывается по решению государственного регистратора прав в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, указанные в статье 26 настоящего Федерального закона. 2. Если отказ в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав признан судом незаконным (не соответствующим основаниям, указанным в настоящем Федеральном законе) и в решении суда указано на необходимость осуществить государственный кадастровый учет и (или) гос"
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», ст. 27
Таким образом, для завершения регистрации необходимо устранить причины приостановки — то есть провести ОВОС и получить положительное заключение государственной экологической экспертизы, после чего можно будет представить уведомление об окончании строительства (или разрешение на строительство, если оно требовалось) и зарегистрировать право.
Неосведомлённость пользователя о том, что участок находится в границах национального парка, не влияет на его обязанность соблюдать требования экологического и земельного законодательства. Правовые нормы, приведённые выше (ст. 27, 94, 95 ЗК РФ, ст. 15 33-ФЗ, ст. 11 174-ФЗ), не содержат исключений для добросовестных приобретателей, не знавших о статусе участка. Приостановка регистрации является законной, поскольку не выполнены обязательные требования. Обжалование приостановки в суде возможно, но шансы на успех без проведения ОВОС крайне малы — суд, скорее всего, признает действия Росреестра обоснованными, так как ограничения носят публично-правовой характер и не зависят от субъективного знания правообладателя. Вместе с тем, пользователь может рассмотреть вопрос о признании сделки купли-продажи участка недействительной, если продавец скрыл информацию о нахождении участка в национальном парке, но это отдельный иск, не решающий проблему легализации постройки.
В итоге, основным нормативным актом, регулирующим данную ситуацию, является Федеральный закон № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в совокупности с нормами Земельного кодекса РФ и Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Другие акты, такие как Градостроительный кодекс (ст. 51, 51.1) и Закон о регистрации (ст. 27), лишь процессуально оформляют необходимость соблюдения установленных ограничений, но не создают альтернативных механизмов для обхода требований экологической экспертизы на территории национального парка.
