При разрешении данной ситуации ключевое значение имеет вопрос о достаточности имеющейся у граждан выписки из похозяйственной книги за 1995 год для подтверждения их прав на земельный участок. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в статье 14 среди оснований для государственного кадастрового учета и регистрации прав прямо называет акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, действовавшем на момент их издания. Выписка из похозяйственной книги, выданная администрацией сельского поселения, является именно таким актом, поскольку ведение похозяйственных книг и выдача выписок из них входит в компетенцию органов местного самоуправления в сельской местности. Следовательно, представленная гражданами выписка за 1995 год сама по себе может служить достаточным основанием для государственной регистрации права собственности на земельный участок, если она подтверждает факт предоставления участка в пользование или собственность до введения в действие Земельного кодекса РФ.
Статья 14. Основания государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав: 1) акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания, и устанавливающие наличие, возникновение, переход, прекращение права или ограничение права и обременение объекта недвижимости; 6) акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленным законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания.
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», ст. 14
Вместе с тем, администрация села, требуя от граждан дополнительных справок из архива, фактически отказывается признавать юридическую силу выписки из похозяйственной книги. При этом общий порядок предоставления земельных участков из муниципальной собственности, установленный статьями 39.1 и 39.14 Земельного кодекса РФ, не содержит требования об обязательном наличии архивных справок при наличии иных законных оснований. Статья 39.1 ЗК РФ лишь перечисляет возможные формы предоставления (решение органа власти, договор купли-продажи, аренды и т.д.), а статья 39.14 определяет этапы процедуры, но не регулирует вопрос о том, какие именно документы вправе требовать администрация. Поскольку ни одна из этих норм не уполномочивает орган местного самоуправления перекладывать на заявителя обязанность по добыванию документов, находящихся в распоряжении самого этого органа, отказ администрации в принятии выписки и требование архивных справок является неправомерным.
Статья 39.1 ЗК РФ устанавливает основания предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности: на основании решения органа власти (для бесплатной собственности или постоянного пользования), договора купли-продажи, аренды или безвозмездного пользования. Пункт 4 предусматривает, что подготовка документов для образования и предоставления участков может осуществляться публично-правовой компанией "Роскадастр".
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.1
Статья 39.14 ЗК РФ устанавливает порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. В частности, предусмотрены этапы: подготовка схемы расположения земельного участка, подача заявления о предварительном согласовании, принятие решения о предварительном согласовании, выполнение кадастровых работ, государственный кадастровый учет и регистрация права. Статья не регулирует вопросы выдачи документов администрацией или достаточности выписки из похозяйственной книги, но определяет общий порядок, который может быть применен к ситуации.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.14
Бездействие администрации, выражающееся в отказе выдать необходимые документы (например, заверенную копию решения о предоставлении участка, справку, которая должна быть подготовлена самим органом), а также в необоснованном требовании представить документы из закрытого архива, образует противоправное поведение. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ, граждане вправе оспорить такие действия (бездействие) в суде. Статья 218 КАС РФ прямо предусматривает право на обращение в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если этими действиями созданы препятствия к осуществлению прав и законных интересов. Бездействие администрации, которая не принимает выписку из похозяйственной книги и не выдает собственные документы, безусловно, создает такое препятствие. Суд в соответствии со статьей 226 КАС РФ обязан рассмотреть административное исковое заявление в течение одного месяца.
- Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 218
Статья 226 КАС РФ устанавливает сроки рассмотрения судом административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями: в течение одного месяца со дня поступления административного искового заявления в суд (часть 1).
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 226
До обращения в суд или параллельно с ним эффективным способом защиты является подача жалобы в прокуратуру. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокуроров широкими полномочиями по надзору за соблюдением законов органами местного самоуправления. Статья 21 относит к предмету прокурорского надзора соблюдение Конституции и исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами. Статья 10 закрепляет право граждан обращаться в прокуратуру с заявлениями о нарушении законов, а статья 27 возлагает на прокурора обязанность рассматривать такие заявления, проверять их и принимать меры по пресечению нарушений. В рамках проверки прокурор в силу статьи 22 вправе требовать от администрации необходимые документы и объяснения, а при выявлении нарушений — внести представление об их устранении (статья 24), которое подлежит безотлагательному рассмотрению. Причем требования прокурора в силу статьи 6 обязательны для исполнения. Таким образом, прокурор может обязать администрацию принять выписку из похозяйственной книги и самостоятельно запросить недостающие сведения из архива, если они действительно необходимы.
Статья 21. Предмет надзора: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов... органами местного самоуправления... их должностными лицами... соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 21
Статья 10. Рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений 1. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. ... 4. Прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 10
Статья 27. Полномочия прокурора 1. При осуществлении возложенных на него функций прокурор: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 27
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: ... требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений ...; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. ... Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона: ... вносит представление об устранении нарушений закона.
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 22
Статья 24. Представление прокурора 1. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 24
Статья 6. Обязательность исполнения требований прокурора. 1. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных статьями 9.1, 22, 27, 30, 33 и 39.1 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. 2. Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение дв
— Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 6
Кроме того, администрация обязана рассмотреть письменное обращение граждан по существу, в том числе с просьбой разъяснить, какие именно документы требуются и почему выписка не подходит. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в статье 5 предоставляет гражданину право получать письменный ответ по существу поставленных вопросов. Если администрация уклоняется от такого ответа или дает немотивированный отказ, это дополнительно подтверждает факт бездействия и может быть обжаловано.
Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5.
— Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст. 5
Для предотвращения передачи земельного участка третьим лицам на время обжалования необходимо оперативно принять обеспечительные меры. В рамках административного иска по КАС РФ можно заявить ходатайство о приостановлении действия оспариваемого бездействия или о запрете администрации совершать какие-либо действия с участком до разрешения спора. Одновременно следует направить жалобу в прокуратуру — прокурор вправе вынести предостережение о недопустимости нарушения закона, что также может воспрепятствовать передаче участка. Прямой нормы, устанавливающей обязанность администрации приостановить оформление участка по собственной инициативе, в представленном контексте нет, однако обращение в суд с соответствующим ходатайством является наиболее надёжным способом.
