В рассматриваемой ситуации ключевым является вопрос о правовом статусе земельного участка, на котором расположена самонакатанная дорога, и о принадлежности самой дороги. Поскольку дорога используется жителями нескольких домов, а также мусоровозом и техникой для обслуживания электростанции, она, вероятнее всего, находится либо на землях общего пользования (государственная или муниципальная собственность), либо на земельном участке, не разграниченном в установленном порядке. Если дорога является единственным или основным подъездом к многоквартирному дому, она может быть отнесена к дорогам местного значения или к элементам улично-дорожной сети. В этом случае возникают публично-правовые отношения с органом местного самоуправления, связанные с обеспечением транспортной доступности и благоустройства территории, прилегающей к многоквартирному дому.
Юридически значимым обстоятельством является то, находится ли дорога в границах земельного участка, входящего в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (придомовой территории). Если дорога расположена за пределами такого участка, то она не является общей долевой собственностью жильцов, и их права на нее ограничены, однако они могут иметь право беспрепятственного прохода и проезда к своему дому как к объекту недвижимости. Наличие забора с другой стороны дома, отгораживающего подъезд через городскую дорогу, указывает на то, что существует альтернативный, но перекрытый доступ, что может влиять на оценку необходимости обустройства именно самонакатанной дороги.
Самостоятельная установка забора вдоль дороги, даже с оставлением проезда, затрагивает вопросы законного владения и пользования земельным участком. Если земельный участок находится в муниципальной или государственной собственности, установка ограждения без правоустанавливающих документов может быть расценена как самовольное занятие земли. Кроме того, любое ограничение доступа к дороге, включая установку калитки, должно учитывать права неопределенного круга лиц (жителей других домов, спецтехники) и может быть признано препятствием в пользовании объектами инфраструктуры. Благоустройство дороги (отсыпка, асфальтирование) на чужом земельном участке также требует либо согласия его собственника, либо передачи участка в пользование жителям на законных основаниях.
Таким образом, центральные правоотношения — это земельные (определение правового режима земельного участка) и градостроительные (обеспечение подъезда к многоквартирному дому как объекту капитального строительства). Также затрагиваются вопросы благоустройства и ограничения прав третьих лиц на проезд. Ключевым для ответа на вопросы пользователя является установление собственника земли под дорогой и официального статуса самой дороги (общего пользования или ведомственная).
Согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов. Поскольку самонакатанная дорога, используемая жителями нескольких домов, включая проезд мусоровоза и техники для обслуживания электростанции, находится, по всей видимости, в границах населенного пункта, администрация поселения обязана осуществлять дорожную деятельность в отношении таких дорог, если они являются автомобильными дорогами местного значения. Однако для возникновения этой обязанности необходимо, чтобы дорога была учтена в соответствующем перечне или признана таковой в установленном порядке; если дорога не имеет официального статуса, администрация формально не обязана её обустраивать. Однако жители вправе обратиться с требованием о включении дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования.
Статья 14, часть 1, пункт 5: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
— Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 14
Далее, в силу ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», автомобильная дорога определяется как объект транспортной инфраструктуры, включающий земельные участки в границах полосы отвода и конструктивные элементы, а также защитные дорожные сооружения (в том числе заборы) и элементы обустройства. Это означает, что если самонакатанная дорога обладает признаками автомобильной дороги (фактическое использование для проезда, наличие полосы отвода), то она подпадает под регулирование данного закона, и её благоустройство, включая возможную установку заборов в качестве защитных сооружений, должно осуществляться в соответствии с нормами о дорожной деятельности.
Статья 3 содержит определения: автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, включающий земельные участки в границах полосы отвода и конструктивные элементы; защитные дорожные сооружения включают заборы; элементы обустройства включают дорожные ограждения, пешеходные дорожки, тротуары и другие сооружения для обеспечения дорожного движения.
— Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», ст. 3
Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог закреплены в ст. 13 указанного закона, согласно которой они осуществляют дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения. Таким образом, решение вопросов обустройства данной дороги относится к компетенции администрации, а не жителей.
Статья 13. Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности: ... 6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
— Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», ст. 13
Что касается возможности жителей самостоятельно установить забор вдоль дороги и провести её благоустройство, ключевое значение имеет правовой статус земельного участка, на котором расположена дорога. Согласно ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, земельный участок под многоквартирным домом с элементами благоустройства принадлежит собственникам помещений на праве общей долевой собственности. Однако дорога, скорее всего, находится за пределами придомовой территории, то есть на землях, не принадлежащих жителям. Если это земельный участок общего пользования или муниципальная земля, самовольная установка забора и проведение работ по благоустройству без согласия собственника земли будут незаконными.
Статья 36 ЖК РФ определяет, что земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты, принадлежат собственникам помещений на праве общей долевой собственности. Собственники владеют, пользуются и распоряжаются общим имуществом. Уменьшение размера общего имущества возможно только с согласия всех собственников. По решению общего собрания собственников объекты общего имущества могут быть переданы в пользование иным лицам.
— Жилищный кодекс Российской Федерации, ст. 36
При самовольном занятии земельного участка, не принадлежащего жителям, наступает ответственность, предусмотренная ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Установка забора и благоустройство дороги на муниципальной земле без разрешения могут быть расценены как самовольное занятие участка, даже если жители оставляют проезд для коммунальной техники.
Статья 7.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за самовольное занятие земельного участка или его части, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на него. Это может быть применимо к ситуации, если жители самовольно установят забор или проведут благоустройство на земельном участке, не принадлежащем им или без соответствующих разрешений.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 7.1
Кроме того, любое строительство или реконструкция объектов капитального строительства, включая капитальные заборы, требуют разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Если забор будет иметь фундамент и являться объектом капитального строительства, его установка без разрешения недопустима. Временное ограждение, не являющееся капитальным, может быть размещено, но только с согласия собственника земельного участка (администрации) и при отсутствии нарушения прав третьих лиц, включая право проезда, которое может быть обеспечено через публичный сервитут по ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации.
Статья 51 ГрК РФ определяет, что разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации градостроительному регламенту, проекту планировки и межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием и ограничениями. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 51
Право на проезд по существующей дороге для коммунальной техники и жителей может быть защищено путём установления публичного сервитута в порядке ст. 23 Земельного кодекса РФ. Однако эта норма не даёт жителям права самостоятельно ставить забор или благоустраивать дорогу — она лишь закрепляет право прохода и проезда через чужой земельный участок.
Статья 23 ЗК РФ устанавливает право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут). Публичный сервитут может устанавливаться для прохода или проезда через земельный участок (п. 4 ч. 1). Это может быть полезно для обоснования права проезда по дороге, но не регулирует обязанности администрации по обустройству дороги или порядок установки забора.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 23
Таким образом, ни одна из рассмотренных норм не даёт жителям права самостоятельно и без согласования с администрацией устанавливать забор и проводить благоустройство дороги, если земельный участок не находится в их собственности. Обязанность администрации по обустройству дороги возникает лишь в случае, если дорога имеет статус автомобильной дороги местного значения. В отсутствие такого статуса жители вправе инициировать процедуру её включения в перечень дорог общего пользования.
