- По результатам проведения выездного обследования не может быть принято решение, предусмотренное пунктом 2 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, за исключением случаев, установленных федеральным законом о виде контроля.
— Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 75
Упоминаемое в этом пункте решение — это предписание об устранении выявленных нарушений (в момент проведения выездного обследования 15 мая 2023 года действовала редакция статьи 90, впоследствии заменённая статьёй 90.1). Следовательно, орган муниципального земельного контроля, проведя выездное обследование участка в СНТ "Солнечное" и установив, что забор выходит на соседнюю территорию на 1,5 метра, не вправе был выдать предписание непосредственно по результатам данного обследования. Администрация верно указала на отсутствие у неё такого полномочия в рамках этого конкретного мероприятия. Исключения из этого правила должны быть прямо установлены федеральным законом о соответствующем виде контроля (например, для отдельных федеральных видов надзора), но для муниципального земельного контроля на май 2023 года такие исключения не предусмотрены.
Вместо выдачи предписания закон предусматривает иные меры реагирования. В случае, если в ходе выездного обследования выявлены признаки нарушений, контрольный орган может перейти к мероприятиям во взаимодействии с контролируемым лицом. Это следует из пункта 8 статьи 75 248-ФЗ:
- Если в рамках выездного обследования выявлены признаки нарушений обязательных требований, может быть принято решение о выдаче п
— Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 75
Текст нормы обрывается, но в системной связи с пунктом 7 той же статьи (уполномочивающим на проведение контрольной закупки или мониторинговой закупки) и со статьёй 74, регулирующей наблюдение за соблюдением обязательных требований (мониторинг безопасности), становится ясно: при обнаружении признаков правонарушения инспектор вправе инициировать внеплановое контрольное мероприятие с взаимодействием (например, внеплановую выездную проверку). Кроме того, возможно объявление предостережения согласно статье 49:
- В случае наличия у контрольного (надзорного) органа сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований или признаках нарушений обязательных требований и (или) в случае отсутствия подтвержденных данных о том, что нарушение обязательных требований причинило вред (ущерб) охраняемым законом ценностям либо создало угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, контрольный (надзорный) орган объявляет контролируемому лицу предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований.
— Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», ст. 49
Применяя к нашей ситуации: поскольку факт нарушения границ выявлен, но нет подтверждённых данных о причинении вреда (забор лишь заходит на 1,5 м — угроза есть, но вред пока не наступил), администрация могла бы объявить предостережение владельцу участка с забором — это допустимая и обоснованная мера.
Однако в ситуации с самовольным занятием земельного участка (а выход забора за границы образует состав, предусмотренный статьёй 7.1 КоАП РФ) ключевое значение имеет порядок взаимодействия органов муниципального контроля с органами государственного земельного надзора. Это прямо установлено статьёй 72 Земельного кодекса РФ:
Статья 72 ЗК РФ: п. 1 - муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положением; п. 2 - предмет контроля - соблюдение обязательных требований к использованию и охране земель; п. 4 - при выявлении нарушения в акте указывается информация о правонарушении, копия акта направляется в орган государственного земельного надзора.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 72
Из этой нормы следует, что орган муниципального земельного контроля, установив нарушение (забор за границами), обязан зафиксировать его в акте и направить копию акта в территориальный орган Росреестра (государственный земельный надзор). Именно Росреестр уполномочен возбуждать дела об административных правонарушениях по статье 7.1 КоАП РФ и выдавать предписания об устранении нарушений земельного законодательства. Муниципальный инспектор сам не вправе составлять протокол по этой статье — такие полномочия не отнесены к муниципальному контролю. Таким образом, администрация СНТ "Солнечное" должна была не выдавать предписание, а направить материалы в Росреестр, который после проверки может выдать предписание о сносе забора за счёт правонарушителя.
Восстановление положения на земельном участке при самовольном занятии регулируется статьёй 76 Земельного кодекса РФ:
- Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.
- Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 76
Эта норма устанавливает имущественную ответственность в виде возврата участка и сноса строений (включая забор) за счёт нарушителя. Однако реализуется она не через административное предписание, а через судебный порядок: либо по иску органа муниципального образования (если земля муниципальная) или собственника соседнего участка. Кроме того, собственник соседнего участка, чьи права нарушены, может воспользоваться гражданско-правовым способом защиты, предусмотренным статьёй 304 Гражданского кодекса РФ:
Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 304
Это так называемый негаторный иск — сосед, чей участок занят забором на 1,5 метра, вправе обратиться в суд с требованием обязать владельца забора освободить участок и снести забор. Муниципальный контроль в этом случае не заменяет судебную защиту.
Отдельного анализа заслуживают полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. Статья 11 Земельного кодекса РФ определяет их компетенцию:
- К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 11
В совокупности со статьёй 6 Федерального закона № 248-ФЗ, которая относит к полномочиям органов МСУ организацию и осуществление муниципального контроля, становится ясно: администрация имеет право проводить проверки, составлять акты, направлять материалы в Росреестр, но не выдавать предписания по статье 7.1 КоАП РФ — это прерогатива государственного земельного надзора. Поэтому ссылка администрации на отсутствие полномочий по выдаче предписания в рамках выездного обследования является обоснованной.
Наконец, важно отметить, что введённая позднее статья 90.1 248-ФЗ (с 28 декабря 2024 года) устанавливает общий порядок выдачи предписаний, но она не изменяет специальную норму статьи 75, которая по-прежнему запрещает выносить предписание по итогам выездного обследования без дополнительной процедуры. На момент 15 мая 2023 года эта норма тем более не действовала, поэтому руководствоваться ею нельзя.
Таким образом, в сложившейся ситуации орган муниципального земельного контроля действовал в рамках закона, не выдав предписание. Для устранения нарушения необходимо: 1) добиться от администрации направления акта в Росреестр (если это не сделано); 2) обратиться в суд с негаторным иском соседу, чей участок занят; 3) потребовать от Росреестра проведения внеплановой проверки и выдачи предписания о сносе забора.
