Согласно ст. 39.34 ЗК РФ, разрешение на использование земельного участка (УРВИ) выдается для целей, в том числе, возведения некапитальных строений и складирования материалов для строительства, реконструкции линейных объектов. В данной ситуации Министерство транспорта Московской области отказывает в выдаче УРВИ, ссылаясь на попадание части участка в зону реконструкции дороги. Однако указанная статья не содержит такого основания для отказа, как планируемая реконструкция без утвержденной документации по планировке территории. Более того, она не препятствует выдаче разрешения на использование части земельного участка, не затрагиваемой такой зоной, при условии, что ГПЗУ допускает капитальное строительство на этой части. Таким образом, отказ по данному мотиву не основан на прямом указании закона.
Статья 39.34 ЗК РФ устанавливает порядок выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и перечисляет цели, для которых такое разрешение может быть выдано. В частности, пункт 2 части 1 предусматривает выдачу разрешения в целях возведения некапитальных строений, сооружений, складирования материалов для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения на период таких строительства, реконструкции. Статья не содержит положений, прямо регулирующих отказ в выдаче УРВИ при отсутствии проекта планировки и межевания территории или возможность выдачи разрешения на часть участка.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.34
При отсутствии в законе специального регулирования отказ в выдаче УРВИ должен соответствовать общим принципам предоставления прав на землю. Статья 39.16 ЗК РФ устанавливает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов. Хотя УРВИ не является предоставлением участка, по аналогии правового регулирования основания для отказа должны быть прямо предусмотрены законом. Ни отсутствие утвержденного проекта планировки и межевания территории, ни нахождение части участка в зоне планируемой реконструкции дороги не указаны в этом перечне. Следовательно, отказ по этим причинам выходит за пределы законных оснований.
Статья 39.16 Земельного кодекса РФ содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов. Отсутствие утвержденного проекта планировки и межевания территории или нахождение части участка в зоне реконструкции дороги не указаны в качестве оснований для отказа.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.16
Ключевое значение для оценки законности отказа имеет отсутствие утвержденного проекта планировки территории. Статья 45 Градостроительного кодекса РФ прямо указывает, что правообладатели линейных объектов, подлежащих реконструкции, самостоятельно принимают решения о подготовке документации по планировке территории. Это означает, что до подготовки и утверждения такой документации реконструкция не может служить правовым основанием для ограничения использования земельного участка. Поскольку в рассматриваемой ситуации проект планировки и межевания не разработан, зона реконструкции дороги не установлена в предусмотренном законом порядке, и отказ в выдаче УРВИ по этому основанию является преждевременным и необоснованным.
Статья 45 Градостроительного кодекса РФ регулирует подготовку и утверждение документации по планировке территории. В частности, часть 1.1 пункт 3 предусматривает, что правообладатели существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, самостоятельно принимают решения о подготовке документации по планировке территории в целях их реконструкции. Это указывает на то, что при отсутствии утвержденной документации по планировке территории (включая проект планировки и межевания) реконструкция дороги не может быть основанием для ограничения использования земельного участка, так как такая документация должна быть подготовлена до начала реконструкции.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 45
Дополнительным подтверждением является статья 41.1 Градостроительного кодекса РФ, часть 5 которой запрещает включать в границы зон планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения земельные участки, принадлежащие гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1-3 (согласие правообладателя, изъятие для государственных нужд и др.). Поскольку проект планировки территории не утвержден, зона размещения объекта реконструкции дороги в установленном порядке не определена, и, соответственно, ограничения использования участка, связанные с такой зоной, не могут быть применены к правообладателю без его согласия или без процедуры изъятия. Отказ в УРВИ на этом основании нарушает данное требование.
Статья 41.1 Градостроительного кодекса РФ устанавливает общие требования к документации по планировке территории. Часть 5 запрещает включение в границы зон планируемого размещения объектов федерального, регионального или местного значения земельных участков, принадлежащих гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1-3. Это указывает на то, что без утвержденного проекта планировки территории (включающего зоны размещения объектов) ограничения использования участка в связи с планируемой реконструкцией дороги не могут быть установлены, если участок принадлежит частному лицу и отсутствует согласие или основания для изъятия.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 41.1
Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности» также связывает установление границ полосы отвода с документацией по планировке территории. Согласно ст. 25 этого закона, границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории. Поскольку такая документация не утверждена, границы полосы отвода (а значит, и сопутствующие запреты, в том числе на размещение зданий) не установлены. Ссылка Министерства транспорта на зону реконструкции дороги фактически означает попытку применить ограничения, которые еще не введены в установленном порядке, что незаконно.
Статья 25. Полоса отвода автомобильной дороги
- Границы полосы отвода автомобильной дороги определяются на основании документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных земельным законодательством.
- В границах полосы отвода автомобильной дороги, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом, запрещаются: ... 2) размещение зданий, строений, сооружений и других объектов, не предназначенных для обслуживания автомобильной дороги, ее строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания и не относящихся к объектам дорожного сервиса, линиям связи и сооружениям связи;
— Федеральный закон 'Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации', ст. 25
Общие положения об ограничениях прав на землю, закрепленные в ст. 56 ЗК РФ, требуют, чтобы такие ограничения устанавливались по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом и федеральными законами, и вводились актами исполнительных органов государственной власти. В рассматриваемой ситуации ни один из этих элементов не выполнен: отсутствует утвержденный проект планировки территории, не установлена зона с особыми условиями использования территорий, не принят акт об ограничении прав применительно к данному участку. Следовательно, отказ в выдаче УРВИ, фактически представляющий собой ограничение права пользования участком, не имеет законных оснований.
Статья 56 ЗК РФ устанавливает, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом и федеральными законами (п. 1). Ограничения могут устанавливаться актами исполнительных органов государственной власти (п. 3). Однако в ситуации отсутствует утвержденный проект планировки и межевания территории, а также не установлена зона с особыми условиями использования территорий. Таким образом, отказ в выдаче УРВИ на основании планируемой реконструкции дороги без соответствующей документации может быть неправомерным, так как ограничение должно быть установлено в установленном порядке.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 56
Возможное ограничение в виде резервирования земель для государственных нужд регулируется ст. 70.1 ЗК РФ, которая допускает резервирование только в зонах планируемого размещения объектов, установленных документацией по планировке территории. Поскольку проект планировки не подготовлен, резервирование не произведено, а значит, не возникли и связанные с ним ограничения, предусмотренные ст. 56.1 ЗК РФ. Отказ в УРВИ не может быть обоснован такими несостоявшимися ограничениями.
Статья 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. 2. Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения...
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 70.1
Статья 56.1. Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд (введена Федеральным законом от 10.05.2007 N 69-ФЗ) 1. Предусмотренные подпунктами 2 и 3 пункта 1 статьи 40 настоящего Кодекса права собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование земельных участков могут быть ограничены в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд. 2. Ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 56.1
Статья 42 Градостроительного кодекса РФ определяет, что проект планировки территории подготавливается, в частности, для установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства и включает чертежи с красными линиями и зонами размещения. Без утвержденного проекта планировки зона реконструкции дороги как элемент планировочной структуры отсутствует. Поэтому ссылка на такую зону при отказе в УРВИ является юридически ничтожной.
Статья 42 Градостроительного кодекса РФ устанавливает, что проект планировки территории подготавливается для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Основная часть проекта планировки включает чертежи с красными линиями, границами элементов планировочной структуры и зон планируемого размещения объектов капитального строительства, а также положение о характеристиках планируемого развития территории. Таким образом, без утвержденного проекта планировки территории зона реконструкции дороги не может быть установлена, что делает отказ в выдаче УРВИ необоснованным.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 42
Наконец, ст. 107 ЗК РФ, регулирующая последствия установления зон с особыми условиями использования территорий, также подтверждает, что до официального установления такой зоны (а в данном случае зона не установлена из-за отсутствия ППТ) не допускается вводить ограничения на строительство. Напротив, пункт 2 части 1 этой статьи допускает использование участков в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования, а ГПЗУ как раз разрешает капитальное строительство на части участка вне зоны реконструкции. Следовательно, отказ в выдаче УРВИ противоречит и этой норме.
Статья 107 ЗК РФ регулирует последствия установления зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). В ситуации отказ в выдаче УРВИ связан с зоной реконструкции дороги, которая может быть отнесена к ЗОУИТ. Статья устанавливает, что со дня установления зоны не допускается строительство, не соответствующее ограничениям, но допускает использование участков в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования для целей, не связанных со строительством (п.2 ч.1). Также допускается строительство на основании разрешения, выданного до установления зоны. Поскольку проект планировки не утвержден, зона реконструкции может не быть установлена в установленном порядке, что влияет на законность отказа.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 107
