Анализ ситуации: В центре правовой коллизии находится земельный участок, принадлежащий на праве собственности застройщику. Этот участок расположен в границах населенного пункта (город Киров) и имеет разрешенное использование «для многоэтажного жилищного строительства», что предполагает его застройку жилыми домами и создание соответствующей инфраструктуры. Однако через данный участок исторически (фактически) проходит дорога, которая используется неограниченным кругом лиц для проезда к объектам социальной инфраструктуры (магазинам).
Ключевым обстоятельством является то, что данная дорога не была в установленном порядке сформирована, не поставлена на кадастровый учет как самостоятельный объект недвижимости или как часть земель общего пользования. Межевание территории не проводилось, соответственно, границы земель, предназначенных для общего пользования (улицы, проезды), формально не выделены и не переданы в муниципальную собственность. Формально-юридически вся территория, включая полотно дороги, входит в состав единого земельного участка застройщика, что подтверждается выпиской из ЕГРН.
С правовой точки зрения затрагиваются правоотношения, связанные с осуществлением правомочий собственника земельного участка (статья 209 Гражданского кодекса РФ), с одной стороны, и правом граждан на свободное передвижение и доступ к объектам социальной инфраструктуры (неотъемлемый элемент правового статуса личности), с другой. Существенным является вопрос, не перешла ли спорная дорога в разряд публичных (общего пользования) в силу ее фактического многолетнего использования и отсутствия со стороны собственника возражений (признак публичного обещания или сложившегося порядка пользования). Юридически значимо также условие договора купли-продажи квартиры, которое ограничивает проезд «только для резидентов». Однако данное условие является договорным и связывает только стороны этого договора (продавца и покупателя квартиры), но не может автоматически противопоставляться третьим лицам (жителям города), которые не являются сторонами сделки и не принимали на себя таких обязательств.
Ситуация осложняется бездействием администрации города Кирова, которая, получив обращения граждан, не предпринимает мер по постановке дороги на учет или по установлению публичного сервитута. Отсутствие зарегистрированного публичного сервитута и отсутствие в документах на участок указания на публичный сервитут или земли общего пользования формально дает застройщику основания считать, что он вправе единолично распоряжаться участком. Однако наличие фактически сложившегося проезда, используемого неопределенным кругом лиц, может быть квалифицировано в судебном порядке как обстоятельство, препятствующее полной реализации права собственника на отказ в доступе, особенно если дорога является единственным или основным подъездом к объектам социальной инфраструктуры, что будет проверяться в суде.
Согласно ст. 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать любые действия в отношении принадлежащего ему имущества, но с оговоркой, что эти действия не должны нарушать права и охраняемые законом интересы других лиц. Застройщик, будучи собственником земельного участка, формально может устанавливать шлагбаум и ограничивать проезд. Однако уже здесь возникает первое ограничение: если дорога фактически используется местными жителями для проезда к магазинам, то установка шлагбаума может нарушить их права, если они имеют законное основание пользоваться этой дорогой. В данном контексте необходимо оценить, является ли эта дорога дорогой общего пользования.
"2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц... 3. Владение, пользование и распоряжение землей... осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц."
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 209
Ключевым для разрешения вопроса является квалификация спорной дороги. Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности» в ст. 5 делит дороги на общего и необщего пользования. К дорогам общего пользования относятся те, что предназначены для движения неограниченного круга лиц. Поскольку дорога фактически используется местными жителями, а не только резидентами ЖК, и ведет к магазинам (объектам социальной инфраструктуры), она может быть признана дорогой общего пользования, даже если она находится на частном участке. В ст. 27 того же закона указано, что право использования дорог общего пользования имеют все физические лица, а правила использования частных дорог определяются собственником, но с учетом законодательства. Ст. 28 закрепляет право пользователей свободно и бесплатно проезжать по дорогам общего пользования. Таким образом, если дорогу признать дорогой общего пользования, застройщик не вправе её перекрывать.
"Статья 5. Классификация автомобильных дорог
2. Автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования.
3. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц.
4. К автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании ... физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд."
— Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", ст. 5
"Статья 27. Общие требования к использованию автомобильных дорог
- Право использования автомобильных дорог общего пользования имеют физические и юридические лица, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
- Правила использования частных автомобильных дорог определяются собственниками таких автомобильных дорог или владельцами таких автомобильных дорог в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами."
— Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", ст. 27
"Пользователи автомобильных дорог имеют право: 1) свободно и бесплатно осуществлять проезд транспортных средств, перевозки пассажиров, грузов по автомобильным дорогам общего пользования в пределах Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом."
— Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", ст. 28
Даже если дорога не является дорогой общего пользования de jure, местные жители могут потребовать установления публичного сервитута на основании ст. 23 ЗК РФ и ст. 274 ГК РФ. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения нужд местного населения, в том числе для прохода и проезда. В данном случае дорога используется для доступа к магазинам, что является нуждой местного населения. Отсутствие зарегистрированного сервитута не лишает жителей права требовать его установления через орган местного самоуправления или суд. Застройщик не может ссылаться на отсутствие сервитута как на основание для блокировки проезда, если фактически дорога имеет признаки публичного использования.
"Статья 23 ЗК РФ: 1. Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством... 2. Сервитут может быть установлен решением... органа местного самоуправления в целях обеспечения... нужд местного населения без изъятия земельных участков (публичный сервитут). 4. Публичный сервитут может устанавливаться для: 1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе..."
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 23
"1. Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. 3. Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником сосед"
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 274
Общие ограничения прав на землю, предусмотренные ст. 56 ЗК РФ, могут быть установлены актами органов местного самоуправления или судом. Это означает, что администрация города вправе принять решение об ограничении прав застройщика в части проезда, если это необходимо для обеспечения публичных интересов. Пассивность администрации не означает отсутствия такой возможности у местных жителей — они могут обратиться в суд с требованием обязать администрацию установить публичный сервитут или признать дорогу дорогой общего пользования.
"Статья 56 ЗК РФ устанавливает, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда. Ограничения прав на землю подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами."
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 56
Что касается условия договора купли-продажи квартиры об ограничении проезда только для резидентов — это условие носит обязательный характер только для сторон договора (застройщика и покупателя квартиры). В контексте НПА нет прямой нормы о действии договора для третьих лиц, поэтому по общему принципу (ст. 308 ГК РФ, не приведенная в контексте, но общеизвестная) договор не создает обязанностей для лиц, не участвующих в нем в качестве сторон. Местные жители, не являющиеся резидентами ЖК и не подписывавшие договор, этим условием не связаны. Застройщик не может ссылаться на этот договор как на основание для ограничения прав третьих лиц на проезд, если такой проезд допускается законом.
Отсутствие межевания само по себе не влечет признание дороги территорией общего пользования. В контексте НПА нет норм, устанавливающих такую зависимость. Право собственности зарегистрировано за застройщиком, и пока оно не оспорено и не обременено, он является законным владельцем. Однако фактическое использование дороги в течение длительного времени может иметь значение для установления публичного сервитута или признания дороги дорогой общего пользования по решению суда. Межевание лишь уточняет границы, но не определяет правовой режим земель.
Если дорога является единственным или основным подъездом к магазинам и другим объектам, то застройщик может быть обязан обеспечить проезд на основании ст. 209 ГК РФ (запрет на нарушение прав других лиц) и ст. 274 ГК РФ (необходимость сервитута). Более того, приоритет имеют нормы земельного и градостроительного законодательства о необходимости обеспечения доступа к территориям общего пользования. В данной ситуации усматривается нарушение прав местных жителей, которые вправе защитить их, в том числе путем подачи негаторного иска по ст. 304 ГК РФ об устранении препятствий в пользовании имуществом (дорогой), даже если она не является их собственностью, но они имеют законный интерес (например, право доступа к магазинам).
"Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения."
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 304
