Можно ли одному собственнику дома установить границы и поставить на кадастровый учет земельный участок, если другой собственник отсутствует?

Законно ли требование администрации о совместном обращении всех собственников именно для утверждения схемы расположения участка

Администрация мотивировала отказ тем, что обращаться должны все собственники дома. Однако требование о совместном обращении закон относит не к стадии утверждения схемы расположения земельного участка, а к иной, последующей стадии — непосредственно к приобретению права собственности на земельный участок.

Для приобретения права собственности на земельный участок все собственники здания, сооружения или помещений в них, за исключением лиц, которые пользуются земельным участком, на основании сервитута, публичного сервитута для прокладки, эксплуатации, капитального или текущего ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий, сетей или имеют право на заключение соглашения об установлении сервитута, на подачу ходатайства в целях установления публичного сервитута в указанных целях, совместно обращаются в уполномоченный орган.
— п. 5 ст. 39.20 ЗК РФ

Эта норма закрепляет правило о совместном обращении всех собственников здания для приобретения права собственности на земельный участок (то есть для финальной стадии оформления). К стадии утверждения схемы расположения участка она отношения не имеет: утверждение схемы лишь фиксирует местоположение границ образуемого участка и не порождает имущественных прав.

Стадия, на которой подаётся настоящая схема, регулируется иначе. Для предварительного согласования предоставления участка закон прямо допускает обращение любого правообладателя здания:

подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" . В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении;
— пп. 2 п. 1 ст. 39.14 ЗК РФ

То есть на этапе, предшествующем образованию и кадастровому учёту участка, закон прямо разрешает обращаться «любому правообладателю здания», а не только их совокупности. Аналогичная логика заложена и в самой ст. 11.10 ЗК РФ: подготовку схемы в целях образования участка для предоставления без торгов может обеспечить «гражданин» (единственное число), а не «все собственники»:

Подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов либо на торгах может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.
— п. 4 ст. 11.10 ЗК РФ

Решающее значение имеет то, что перечень оснований для отказа в утверждении схемы является закрытым и исчерпывающим. В нём нет такого основания, как «отсутствие согласия/совместного обращения всех сособственников здания»:

Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является: 1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи; 2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек; 3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11 9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам; 4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории; 5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории , за исключением случаев, установленных федеральными законами ; (В редакции Федерального закона от 30.12.2021 № 478-ФЗ) 6) разработка схемы расположения земельного участка, образование которого допускается исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
— п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ

Более того, прямое запрещающее правило:

Не допускается требовать от заявителя согласования схемы расположения земельного участка, а также предоставления документов, не предусмотренных настоящим Кодексом.
— п. 19 ст. 11.10 ЗК РФ

Вывод. Требование администрации о совместном обращении всех собственников дома именно на стадии утверждения схемы расположения участка не основывается на законе: п. 16 ст. 11.10 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований отказа, в котором «отсутствие согласия иных сособственников» отсутствует, а п. 19 той же статьи прямо запрещает требовать от заявителя согласования схемы и непредусмотренных документов. Совместное обращение требуется лишь на более поздней стадии — при заявлении о предоставлении участка в собственность (п. 5 ст. 39.20 ЗК РФ). Утвердить саму схему (то есть «просто установить границы») администрация вправе и по заявлению одного собственника.

Можно ли сформировать и поставить участок на кадастровый учёт без участия отсутствующего сособственника

Само по себе образование участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и последующая постановка его на кадастровый учёт не требуют согласия всех сособственников расположенного на нём здания: участок образуется из публичных земель, а не путём преобразования частного участка, поэтому согласие сособственников как «исходных» правообладателей здесь не предусмотрено.

Порядок предоставления участка без торгов предполагает, что на стадии, когда участок «предстоит образовать», с заявлением о предварительном согласовании вправе обратиться именно отдельный правообладатель здания:

подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" . В случае, если земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, предстоит образовать или границы такого земельного участка подлежат уточнению, с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в уполномоченный орган может обратиться любой правообладатель здания, сооружения, помещения в здании, сооружении;
— пп. 2 п. 1 ст. 39.14 ЗК РФ

Ключевой практический механизм содержится в ст. 11.10 ЗК РФ — после утверждения схемы обратившийся гражданин получает право поставить образуемый участок на кадастровый учёт самостоятельно, без доверенности от остальных:

В решении об утверждении схемы расположения земельного участка указывается на право гражданина или юридического лица, обратившихся с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, на обращение без доверенности с заявлением о государственном кадастровом учете образуемого земельного участка
— п. 18 ст. 11.10 ЗК РФ

Утверждённая схема действует два года, то есть фиксирует границы без их немедленного «закрепления» в праве:

Срок действия решения об утверждении схемы расположения земельного участка составляет два года.
— п. 15 ст. 11.10 ЗК РФ

Кадастровый учёт образуемого участка производится на основании межевого плана, а само решение органа об утверждении схемы является для этого достаточным актом-основанием:

Основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются: 1) акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания, и устанавливающие наличие, возникновение, переход, прекращение права или ограничение права и обременение объекта недвижимости; 2) договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения недвижимого имущества на момент совершения сделки; 3) акты (свидетельства) о приватизации жилых помещений, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте осуществления приватизации на момент ее совершения; 4) свидетельства о праве на наследство; 5) вступившие в законную силу судебные акты; 5 1 ) решения третейских судов, по которым выданы исполнительные листы в соответствии с вступившими в законную силу судебными актами судов общей юрисдикции или арбитражных судов, вместе с такими исполнительными листами; (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 30.04.2021 № 120-ФЗ ) 6) акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания; 7) межевой план (при государственном кадастровом учете образуемых земельных участков, государственном кадастровом учете в связи с образованием части земельного участка (за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 44 настоящего Федерального закона), государственном кадастровом учете в связи с изменением описания местоположения границ земельного участка
— п. 2 ст. 14 ФЗ № 218-ФЗ

Вывод. Установить границы участка и поставить его на кадастровый учёт без участия третьего сособственника юридически возможно: утверждение схемы (п. 16, 19 ст. 11.10 ЗК РФ) и образование участка из публичных земель не требуют согласия всех сособственников, а по п. 18 ст. 11.10 ЗК РФ обратившийся с заявлением об утверждении схемы вправе без доверенности подать заявление о кадастровом учёте образуемого участка. Препятствие со стороны администрации носит не правовой, а правоприменительный характер — отказ следует оспаривать.

Разделение двух стадий: утверждение границ (возможно без всех) и приобретение права собственности на участок (требует всех)

Различие между стадиями имеет решающий характер и определяет, что именно «нельзя без третьего собственника».

На стадии приобретения права собственности на участок закон требует совместного обращения всех собственников здания:

Для приобретения права собственности на земельный участок все собственники здания, сооружения или помещений в них, за исключением лиц, которые пользуются земельным участком, на основании сервитута, публичного сервитута для прокладки, эксплуатации, капитального или текущего ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий, сетей или имеют право на заключение соглашения об установлении сервитута, на подачу ходатайства в целях установления публичного сервитута в указанных целях, совместно обращаются в уполномоченный орган.
— п. 5 ст. 39.20 ЗК РФ

{a правило о неделимом участке и общей долевой собственности: если здание принадлежит нескольким лицам, эти лица имеют право на приобретение участка в общую долевую собственность}

Соответственно, оформление участка в собственность всех троих без участия третьего действительно невозможно — это верное понимание клиентом ситуации.

Параллельно действует гражданско-правовая рамка: поскольку дом находится в общей долевой собственности, распоряжение им и связанными с ним правами (включая приобретение участка под ним) в принципе осуществляется по соглашению всех участников:

Распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников. 2. Участник долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю либо распорядиться ею иным образом с соблюдением при ее возмездном отчуждении правил, предусмотренных статьей 250 настоящего Кодекса.
— п. 1 ст. 246 ГК РФ

Владение и пользование общим имуществом — тоже по соглашению всех участников, а при недостижении согласия — в порядке, установленном судом:

Владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом.
— п. 1 ст. 247 ГК РФ

Вывод. «Просто установить границы и поставить участок на кадастровый учёт» — самостоятельная и юридически отделимая от выкупа стадия: для неё согласия всех сособственников не требуется (см. блок 2). А вот приобретение права на участок (выкуп/бесплатная передача в общую собственность) требует совместного обращения всех собственников дома (п. 5 ст. 39.20 ЗК РФ) и — по общему гражданскому правилу — согласия всех участников долевой собственности (п. 1 ст. 246, п. 1 ст. 247 ГК РФ). Поэтому без решения вопроса с третьим собственником возможны образование и кадастровый учёт участка, но не оформление права собственности на него.

Механизм преодоления ситуации «отсутствующий сособственник»: признание безвестно отсутствующим

Если сведения о месте пребывания третьего сособственника отсутствуют в месте его жительства в течение года и более, есть работающий судебный механизм, который в дальнейшем открывает путь к оформлению земельного участка без его личного участия.

Гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания.
— ст. 42 ГК РФ, п. 5

После признания гражданина безвестно отсутствующим его имущество при необходимости постоянного управления передаётся управляющему, определяемому органом опеки и попечительства:

Имущество гражданина, признанного безвестно отсутствующим, при необходимости постоянного управления им передается на основании решения суда лицу, которое определяется органом опеки и попечительства и действует на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с этим органом.
— п. 1 ст. 43 ГК РФ

То есть вместо личного участия отсутствующего сособственника в соответствующих сделках и обращениях будет действовать доверительный управляющий, назначенный по судебному решению через орган опеки, — его полномочия позволят представлять интересы отсутствующего при подаче совместного заявления о приобретении участка.

Вывод. При длительном (год и более) отсутствии сведений о месте пребывания третьего сособственника надлежащий путь — обращение в суд с заявлением о признании его безвестно отсутствующим (ст. 42 ГК РФ) с последующим установлением доверительного управления его долей по ст. 43 ГК РФ. После этого участие третьего в совместном обращении за предоставлением участка обеспечивает назначенный управляющий. Это снимает препятствие, названное администрацией, для финальной стадии оформления права, тогда как стадия утверждения границ и кадастрового учёта в этом не нуждается вовсе (блоки 1 и 2).

Оспаривание отказа администрации: порядок, суд и срок

Отказ администрации в утверждении схемы расположения участка — это решение органа местного самоуправления, которое может быть оспорено в суде по правилам административного судопроизводства.

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок на обращение в суд составляет три месяца со дня, когда стало известно о нарушении прав:

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Вывод. Отказ администрации следует обжаловать в районный суд по месту нахождения органа (либо по месту жительства заявителя — по выбору истца) в порядке гл. 22 КАС РФ путём подачи административного искового заявления о признании решения об отказе незаконным в течение трёх месяцев со дня получения отказа. Предмет требования — признать незаконным отказ в утверждении схемы расположения земельного участка и обязать уполномоченный орган повторно рассмотреть заявление и утвердить схему. Основание иска — несоответствие отказа закрытому перечню п. 16 и п. 19 ст. 11.10 ЗК РФ, поскольку мотив «должны обращаться все собственники» не входит в состав законных оснований для отказа.