Собственники МКД обратились в администрацию за межеванием земельных участков в 2020 году, получили ответ о рассмотрении в 2021-22, но к 2026 году ничего не изменилось — что делать?

Согласно части 4 ст. 36 Жилищного кодекса РФ, земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, с элементами озеленения и благоустройства, а также иные расположенные на нем объекты, предназначенные для обслуживания данного дома, входят в состав общего имущества собственников помещений. При этом границы и размер такого участка определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Это означает, что для реализации права собственников на общее имущество земельный участок должен быть сформирован (проведено межевание). Сама по себе данная норма не устанавливает прямой обязанности администрации провести межевание по заявлению, но указывает на необходимость определения границ, что является предпосылкой для возникновения права общей долевой собственности.

1. земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства, иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома и расположенные на указанном земельном участке объекты. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
   — Жилищный кодекс Российской Федерации, ст. 36

Право собственников на приобретение этого участка в общую долевую собственность закреплено в ст. 39.20 Земельного кодекса РФ, которая устанавливает исключительное право собственников зданий, сооружений на приобретение земельных участков, на которых они расположены, в собственность или аренду. В случае с многоквартирным домом, если помещения принадлежат нескольким лицам, эти лица имеют право на приобретение участка в общую долевую собственность или аренду с множественностью лиц на стороне арендатора. Данное право может быть реализовано только после того, как земельный участок будет сформирован и поставлен на кадастровый учёт, то есть после проведения межевания. Бездействие администрации по формированию участка прямо препятствует осуществлению этого права.

Статья 39.20 ЗК РФ устанавливает исключительное право собственников зданий, сооружений на приобретение земельных участков, на которых они расположены, в собственность или аренду. В случае, если здание (многоквартирный дом) расположено на неделимом земельном участке и помещения принадлежат нескольким лицам, эти лица имеют право на приобретение участка в общую долевую собственность или аренду с множественностью лиц на стороне арендатора (п. 2). Статья не регулирует обязанность администрации по межеванию, но устанавливает право собственников на приобретение участка, что предполагает необходимость его формирования (межевания) для реализации этого права.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.20

Обращение собственников в администрацию от августа 2020 года было рассмотрено, и ответ поступил в течение 30 дней, что формально соответствует срокам, установленным ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако по существу поставленного вопроса (проведение межевания) ответ не был дан: администрация лишь сообщила о планах рассмотреть дело в 2021–2022 гг., что не является решением по существу. В силу ч. 2 той же статьи в исключительных случаях срок может быть продлён не более чем на 30 дней с уведомлением заявителя, но никакого продления на годы закон не предусматривает. Таким образом, администрация нарушила право заявителей на получение письменного ответа по существу обращения, предусмотренное п. 3 ч. 1 ст. 5 Закона № 59-ФЗ.

Статья 12. Сроки рассмотрения письменного обращения

1. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи.
2. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 статьи 10 настоящего Федерального закона, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
   — Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст. 12

Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения
При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
...
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов...
— Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ст. 5

Кроме того, если проведение межевания земельного участка под многоквартирным домом является муниципальной услугой, то на неё распространяются требования Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В силу ч. 1 ст. 6 этого Закона органы местного самоуправления обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами, а также исполнять иные обязанности, предусмотренные нормативными правовыми актами. Административные регламенты обычно устанавливают конкретные сроки предоставления услуги (например, 30–60 дней). Ответ администрации со ссылкой на рассмотрение в 2021–2022 гг. и последующее бездействие на протяжении почти шести лет свидетельствуют о неисполнении этой обязанности. Однако в представленном контексте отсутствуют конкретные сроки, установленные регламентом, поэтому для точной квалификации необходимо запросить соответствующий муниципальный правовой акт.

Статья 6. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций.

1. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны:

1. предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами;
   ...
2. исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.
   — Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ст. 6

Для понуждения администрации к совершению действий по межеванию наиболее эффективным является судебный порядок в рамках Кодекса административного судопроизводства РФ. В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ граждане и организации вправе обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа местного самоуправления, если полагают, что такое бездействие нарушает их права и свободы. Поскольку администрация не предприняла никаких реальных действий по формированию земельного участка с сентября 2020 года по май 2026 года, её поведение образует длящееся бездействие, которое может быть признано незаконным.

Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменаци[онной комиссии])
   — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 218

При удовлетворении административного иска суд в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ принимает решение о признании оспариваемого бездействия незаконным и об обязанности административного ответчика устранить допущенные нарушения. На практике это означает, что суд может обязать администрацию провести межевание земельного участка под многоквартирным домом в определённый срок.

Статья 227. Решение суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями
2. По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1. об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов...
   — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 227

Длительное бездействие администрации может также повлечь административную ответственность по ст. 5.59 Кодекса РФ об административных правонарушениях, которая устанавливает штраф за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, то есть за ненаправление ответа по существу в установленный срок или за непредоставление ответа. Поскольку ответ по существу (о результатах рассмотрения просьбы о межевании) не был дан, а лишь содержал отписку о плановых сроках, в действиях должностных лиц усматривается состав данного правонарушения.

Статья 5.59. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан
(в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 80-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции )
Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39 , 5.63 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 5.59

Если же межевание представляет собой муниципальную услугу, то может быть применена также ст. 5.63 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за нарушение порядка предоставления муниципальной услуги, повлёкшее непредоставление услуги заявителю либо предоставление с нарушением установленных сроков. Часть 1.1 данной статьи предусматривает штраф для должностных лиц органа местного самоуправления за такие нарушения.

Статья 5.63. Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
Часть 1.1:
Нарушение должностным лицом органа местного самоуправления, осуществляющего исполнительно-распорядительные полномочия, порядка предоставления государственной услуги в случае, если нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением данной государственной услуги, осуществляется нормативными правовыми актами Российской Федерации, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2.1 настоящей статьи, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, -
влечет наложение адми[нистративного штрафа]
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 5.63

Что касается взыскания убытков, то в силу ст. 1069 Гражданского кодекса РФ вред, причинённый гражданину в результате незаконного бездействия органов местного самоуправления, подлежит возмещению за счёт казны муниципального образования. Под убытками согласно ст. 15 ГК РФ понимаются расходы, которые лицо, чьё право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота (упущенная выгода). В данном случае собственники могли бы требовать компенсации, если из-за отсутствия межевания они понесли конкретные убытки (например, вынуждены были платить за аренду земельного участка муниципалитету, хотя после формирования участок перешёл бы в их общую долевую собственность). Однако необходимо доказать прямую причинно-следственную связь между бездействием администрации и возникшими убытками.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 1069

1. Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
2. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
   — Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 15

Дополнительную защиту земельных прав предоставляют ст. 60 и 62 Земельного кодекса РФ. В силу пп. 4 п. 2 ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок может быть восстановлено путём восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения. Применительно к данной ситуации это означает, что суд в решении может обязать администрацию восстановить право собственников на формирование земельного участка под домом. А ст. 62 ЗК РФ прямо предусматривает возможность возмещения убытков, причинённых нарушением прав собственников земельных участков, в полном объёме, в том числе упущенной выгоды, в порядке гражданского законодательства, а также принуждения к исполнению обязанности в натуре, в частности восстановлению земельных участков в прежних границах.

1. Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:
   ...

1. в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

1. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:
   ...

1. восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
   — Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 60

Статья 62. Возмещение убытков

1. Убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
2. На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правон[арушений])
   — Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 62

Следует также отметить, что полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в ст. 11 ЗК РФ, согласно которой органы МСУ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Несформированный земельный участок под многоквартирным домом до его перехода в общую долевую собственность находится в муниципальной собственности. Следовательно, администрация обязана осуществлять полномочия по его формированию, а длительное уклонение от этой обязанности является нарушением, выходящим за пределы дискреции.

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
   — Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 11

Норма ст. 11.3 ЗК РФ об образовании земельных участков из государственной или муниципальной собственности, в том числе в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, не устанавливает прямых сроков или обязанности администрации межевать по заявлению, но подтверждает, что формирование такого участка возможно и регламентировано земельным законодательством. Отсутствие в контексте иных норм, прямо устанавливающих сроки проведения межевания по заявлению собственников, не означает отсутствия обязанности: эта обязанность вытекает из системного толкования ЖК РФ, ЗК РФ и Закона № 210-ФЗ. В случае необходимости для уточнения сроков и порядка следует обратиться к местному административному регламенту предоставления муниципальной услуги по формированию земельных участков под многоквартирными домами.