Применимое право
Установка забора на проезжей части улицы представляет собой самовольное занятие земельного участка, относящегося к землям общего пользования. Такие действия нарушают права неопределённого круга лиц на свободный доступ и пользование территорией. Ключевое значение для оценки ситуации имеет правовой режим проезжей части. В силу ст. 36 Градостроительного кодекса РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это означает, что размещение забора на проезжей части, если она относится к территории общего пользования, не может быть признано соответствующим правилам землепользования и застройки, поскольку такие участки изначально не предназначены для застройки и ограждения в частном порядке.
Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:
- в границах территорий общего пользования;
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 36
Органом, обязанным пресекать подобные нарушения, выступает администрация муниципального образования. Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие для муниципальных нужд, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Кроме того, в силу ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления, а его предметом является соблюдение гражданами обязательных требований к использованию земель, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Выявление самовольного занятия проезжей части прямо подпадает под предмет такого контроля.
Муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положением, утверждаемым представительным органом муниципального образования...
Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований к использованию и охране земель в отношении объектов земельных отношений, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 72
Дополнительные полномочия в отношении дорог местного значения закреплены Федеральным законом «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации». В силу ст. 13 этого закона к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных округов, городских округов относится осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, а также осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. При этом ст. 15 того же закона прямо устанавливает, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.
К полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:
- осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве;
- осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
— Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", ст. 13
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.
— Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации", ст. 15
Таким образом, администрация не может отказываться от вмешательства, ссылаясь на отсутствие компетенции: муниципальный контроль в сфере земель и дорожного хозяйства прямо отнесён к её ведению.
Самовольное занятие части проезжей части забором содержит состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ. Эта статья устанавливает ответственность за самовольное занятие земельного участка или его части, в том числе использование участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на него. Поскольку соседи не имеют прав на занятую часть дороги (она находится в муниципальной собственности и является территорией общего пользования), их действия образуют состав данного правонарушения.
Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не мен...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 7.1
Кроме того, установка забора на проезжей части может быть квалифицирована как нарушение правил использования полосы отвода автомобильной дороги по ст. 11.21 КоАП РФ. Она запрещает выполнение в границах полосы отвода работ, не связанных с содержанием дороги, а также размещение зданий, строений, сооружений, не предназначенных для обслуживания дороги. Забор, возведённый непосредственно на проезжей части, подпадает под этот запрет. Также возможно применение ст. 12.33 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за умышленное создание помех в дорожном движении, в том числе путём сужения проезжей части.
Повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений ... а равно умышленное создание помех в дорожном движении, в том числе путем загрязнения дорожного покрытия, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 12.33
Поводом для возбуждения дела об административном правонарушении служат заявления граждан, содержащие данные, указывающие на наличие события правонарушения (ст. 28.1 КоАП РФ). Ваши обращения в администрацию, к которым приложены старые кадастровые планы и фотографии, являются таким поводом. Сами по себе эти документы выступают доказательствами по делу об административном правонарушении: ст. 26.2 КоАП РФ относит к доказательствам любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события правонарушения, в том числе иные документы (к которым относятся кадастровые планы и фото).
Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных техниче...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 26.2
Помимо административной ответственности, забор может быть квалифицирован как самовольная постройка. Согласно ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, либо с нарушением градостроительных норм. Забор как сооружение (если он имеет признаки объекта недвижимости — капитальный, с фундаментом) может подпадать под это понятие. Однако даже если забор не является объектом капитального строительства, он подлежит сносу на основании специальных земельно-правовых норм.
Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил...
...Самовольная постройка подлежит сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями... осуществившим ее лицом либо за его счет...
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 222
Администрация вправе принять решение о сносе самовольной постройки. Это прямо предусмотрено ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, относящей к полномочиям органов местного самоуправления принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе или приведении в соответствие с предельными параметрами. При этом ст. 55.32 Градостроительного кодекса уточняет, что снос самовольных построек в принудительном порядке осуществляется на основании решения суда или органа местного самоуправления, и последний обязан рассмотреть уведомление и документы, поступившие от заинтересованных лиц.
Снос объектов капитального строительства, являющихся самовольными постройками, или их приведение в соответствие с установленными требованиями в принудительном порядке осуществляется на основании решения суда или органа местного самоуправления, принимаемого в соответствии со статьей 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Орган местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа по месту нахождения самовольной постройки ... обязан рассмотреть указанные уведомление и документы и по результатам такого рассмотрения совершить одно из следующих действий: 1) принять решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки...
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 55.32
Независимо от того, признаётся ли забор самовольной постройкой, самовольно занятый земельный участок подлежит возврату. В силу ст. 76 ЗК РФ самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам (в данном случае — муниципалитету как представителю публичного собственника земель общего пользования) без возмещения затрат, произведённых нарушителями. Приведение участков в пригодное состояние, снос сооружений при самовольном занятии осуществляются виновными лицами или за их счёт.
Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 76
Статья 60 ЗК РФ закрепляет общий принцип: нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия, а действия, нарушающие права на землю, могут быть пресечены путём восстановления положения, существовавшего до нарушения.
Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях: ... 2) самовольного занятия земельного участка; ...
Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: ... 4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 60
Для граждан, чьё право пользования проездом нарушено, доступны способы защиты, предусмотренные ГК РФ. В частности, ст. 12 ГК РФ называет восстановление положения, существовавшего до нарушения, и пресечение действий, нарушающих право. Кроме того, ст. 304 ГК РФ даёт собственнику право требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения (негаторный иск). Поскольку проезд является муниципальной собственностью, администрация может предъявить такой иск, а жители могут инициировать его через органы местного самоуправления или самостоятельно, если докажут, что забор препятствует их доступу (например, к своему участку).
Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 304
Что касается обжалования бездействия администрации, то Кодекс административного судопроизводства РФ предоставляет гражданам право оспорить в суде бездействие органа местного самоуправления. Согласно ст. 218 КАС РФ гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании бездействия органа, наделённого публичными полномочиями. При этом ст. 219 КАС РФ устанавливает трёхмесячный срок для подачи такого заявления со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав. Поскольку администрация отказывается принимать меры, это бездействие может быть признано незаконным, и суд обяжет её устранить нарушение.
Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменаци...
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, ст. 218
Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, ст. 219
Самостоятельный демонтаж забора без судебного решения или предписания уполномоченного органа может быть расценён как самоуправство. Однако ст. 12 ГК РФ среди способов защиты гражданских прав называет самозащиту права. Пределы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за рамки действий, необходимых для его пресечения. В данной ситуации, если забор не является объектом капитального строительства и не угрожает жизни, самостоятельный снос может быть признан самоуправством, поскольку закон предоставляет приоритет административному и судебному порядку. Более безопасным путём является обращение в администрацию с требованием выдать предписание о сносе, а при его неисполнении — в суд.
Наконец, следует отметить норму ст. 74 ЗК РФ, которая устанавливает, что лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную ответственность, и это не освобождает их от обязанности устранить нарушение. Таким образом, даже уплата штрафа не даёт соседям права оставить забор на проезжей части.
Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 74
Что касается доказательственной силы старых кадастровых планов и фотографий, то они, как указано выше, признаются иными документами по ст. 26.2 КоАП РФ. В рамках гражданского или административного судопроизводства они также могут быть представлены в качестве письменных доказательств. Однако более надёжным способом подтверждения границ проезда будет запрос в Росреестр сведений о границах земельного участка (территории общего пользования) и/или проведение судебной землеустроительной экспертизы. Статья 64 ЗК РФ устанавливает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке, и суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению.
Земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 64
Таким образом, совокупность приведённых норм однозначно указывает на то, что администрация обязана реагировать на самовольное занятие проезжей части. Её бездействие может быть оспорено в суде по правилам КАС РФ, а сам забор подлежит сносу на основании решений администрации или суда.
