Что делать, если администрация и МВК игнорируют заключение о невозможности адаптации жилья для инвалида 2 группы по ПП 649 и 47 ПП, а прокуратура не принимает мер?

Обязанность МВК учитывать заключение о невозможности адаптации и ИПРА инвалида

Ключевой нормой, которую игнорирует межведомственная комиссия (МВК), является пункт 54 Положения, утверждённого постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (в редакции постановления Правительства РФ от 09.07.2016 № 649 — именно этот акт вводит «заключение о невозможности приспособления»):

1. Отдельные занимаемые инвалидами жилые помещения (комната, квартира) могут быть признаны комиссией непригодными для проживания граждан и членов их семей на основании заключения об отсутствии возможности приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, вынесенного в соответствии с пунктом 20 Правил обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2016 г. № 649 "О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов". Комиссия оформляет в 3 экземплярах заключение о признании жилого помещения непригодным для проживания указанных граждан по форме согласно приложению № 1 к настоящему Положению и в 5-дневный срок направляет 1 экземпляр в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, второй экземпляр заявителю (третий экземпляр остается в деле, сформированном комиссией
   — п. 54 Положения, утв. ПП № 47

Обратите внимание: клиент говорит «ПП 649 от 2023 г.», однако юридически значимым актом является постановление Правительства РФ от 09.07.2016 № 649 «О мерах по приспособлению жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов». Именно оно ввело в Положение № 47 пункт 54 и утвердило Правила, пункт 20 которых определяет, когда выносится заключение об отсутствии возможности приспособления:

1. Заключение об отсутствии возможности приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида выносится комиссией на основании: а) акта обследования; б) решения комиссии об экономической нецелесообразности реконструкции или капитального ремонта многоквартирного дома (части дома), в котором проживает инвалид, в целях приспособления жилого помещения инвалида и (или) общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида, предусмотренного подпунктом "б" пункта 17 настоящих Правил. 21. Заключение об отсутствии возможности приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида является основанием для признания жилого помещения инвалида в установленном законодательством Российской Федерации порядке непригодным для проживания инвалида
   — п. 20 Правил ПП № 649

Прямая связь: заключение об отсутствии возможности приспособления, вынесенное по пункту 20 Правил № 649, является по пункту 21 Правил безусловным основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания инвалида. Это означает, что МВК, работающая по Положению № 47, не вправе вынести заключение об «отсутствии оснований считать жильё непригодным», если в деле уже имеется заключение об отсутствии возможности приспособления, вынесенное в порядке ПП № 649.

Позиция Верховного Суда РФ прямо подтверждает, что предметом оценки МВК является пригодность жилья именно для проживания конкретного инвалида с его потребностями, а не «жилья вообще»:

Анализ приведенных законоположений позволил Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда сделать вывод о том, что жилое помещение, в котором проживает инвалид, подлежит признанию непригодным для проживания в случае невозможности приспособления этого помещения с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий его доступности для него
— п. 39 Обзора судебной практики ВС РФ № 4/2021 (утв. Президиумом ВС 16.02.2022)

Применительно к ситуации клиента это означает: инвалид II группы, использующий кресло-коляску, с рекомендацией в ИПРА о приспособленном жилье вправе требовать от МВК, чтобы оценка жилого помещения проводилась как оценка пригодности (непригодности) именно для его проживания с учётом потребностей и ограничений жизнедеятельности (двигательные нарушения, кресло-коляска — прямо названы в подпункте «а» пункта 4 Правил № 649). Вынесение МВК заключения об отсутствии оснований признать жильё непригодным без учёта заключения о невозможности адаптации и без учёта ИПРА — незаконно, поскольку комиссия уклонилась от рассмотрения вопроса по существу заявления.

Вывод по вопросу: МВК обязана принять решение о признании жилого помещения непригодным для проживания инвалида на основании имеющегося заключения об отсутствии возможности приспособления (п. 20–21 Правил ПП № 649), а отказ от этого со ссылкой на «отсутствие оснований считать жильё непригодным» является незаконным и подлежит оспариванию в суде.

Бездействие администрации (неприсвоение статуса жилью) и порядок его обжалования

По итогам работы МВК решение (распоряжение) о признании жилого помещения непригодным принимает орган местного самоуправления, а заключение комиссии и решение органа могут быть обжалованы в судебном порядке:

1. Решение соответствующего федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, заключение, предусмотренное пунктом 47 настоящего Положения, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в судебном порядке
   — п. 52 Положения, утв. ПП № 47

Это означает, что у гражданина есть два самостоятельных, но связанных предмета оспаривания: (1) собственно заключение МВК, вынесенное с нарушением пункта 54 Положения № 47 (игнорирование заключения об отсутствии возможности приспособления и ИПРА), и (2) бездействие администрации, которая не принимает распоряжение о признании жилья непригодным.

Право на судебную защиту реализуется в порядке главы 22 КАС РФ. Прокурор также вправе обратиться в суд в защиту прав инвалида, но бездействие прокуратуры (дублирование доводов администрации) само по себе не лишает инвалида права на самостоятельное обращение в суд — для этого не требуется «согласие» прокуратуры или жилищной инспекции.

Срок обращения с административным иском:

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. 1 1 . Если наст Статья 220. Требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями 1. Форма административного искового заявления должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1, 8 и 9 статьи 125 настоящего Кодекса. (В редакции Федерального закона от 23.06.2016 № 220-ФЗ) 2. В административном исковом заявлении о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны быть указаны: 1) сведения, предусмотренные пунктами 1, 2, 8 и 9 части 2 и частью 6 статьи 125 настоящего Кодекса; 2) орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие); 3) наименование, номер, дата принятия оспариваемого решения, дата и место совершения оспариваемого действия (бездействия);
   — ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Спор об оспаривании заключения МВК и бездействия администрации рассматривается районным судом общей юрисдикции по месту нахождения органа (для Ногинска — Ногинский городской суд Московской области) в порядке административного судопроизводства (гл. 22 КАС РФ).

Важное уточнение о роли жилищной инспекции. Рекомендация жилинспекции «лично обратиться в МВК» не отменяет обязанности администрации и МВК действовать по существу уже поданного ранее заявления и уже имеющегося заключения о невозможности адаптации. Если заявление уже подавалось и по нему вынесено незаконное заключение — повторное обращение не требуется, предмет спора уже существует и может быть обжалован в суде.

Вывод по вопросу: и заключение МВК, и бездействие администрации подлежат оспариванию в Ногинском городском суде Московской области в порядке гл. 22 КАС РФ; срок — 3 месяца со дня, когда инвалиду стало известно о нарушении прав. Повторное «личное обращение в МВК», на которое ссылается жилинспекция, не является обязательным досудебным условием для подачи иска об оспаривании уже вынесенного заключения или бездействия.

Последствия признания жилья непригодным: учёт нуждающихся и право на внеочередное жильё

Здесь принципиально важен статус проживания. Инвалид проживает по договору безвозмездного пользования с постоянной регистрацией, то есть не является ни нанимателем по договору социального найма, ни собственником жилого помещения. Это определяет, по какому основанию он может быть признан нуждающимся.

Основание признания нуждающимся — пункт 3 части 1 статьи 51 ЖК РФ:

1. проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям; 4) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. (В редакции федеральных законов от 23.07.2008 № 160-ФЗ; от 21.07.2014 № 217-ФЗ) 2. При наличии у гражданина и (или) членов его семьи нескольких жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и (или) принадлежащих им на праве собственности, определение уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения осуществляется исходя из суммарной общей площади всех указанных жилых помещений.
   — п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ

Признание занимаемого им помещения непригодным для проживания (в том числе для проживания именно инвалида — по п. 54 Положения № 47) даёт ему право быть признанным нуждающимся в жилом помещении по этому основанию, независимо от того, что он проживает по договору безвозмездного пользования и не имеет права собственности или соцнайма.

Однако право на внеочередное предоставление жилья по пункту 1 части 2 статьи 57 ЖК РФ ему не принадлежит:

1. гражданам, являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или собственниками жилых помещений, единственные жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат. Указанным в настоящем пункте собственникам жилых помещений жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди в случае, если в установленном федеральным законодательством порядке не принято решение об изъятии земельного участка, на котором расположено принадлежащее им на праве собственности жилое помещение или расположен многоквартирный дом, в котором находится такое жилое помещение, для государственных или муниципальных нужд в целях последующего изъятия такого жилого помещения; (В редакции Федерального закона от 14.02.2024 № 14-ФЗ) 2) (Пункт утратил силу - Федеральный закон от 29.02.2012 № 15-ФЗ) 3) гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в предусмотренном пунктом 4 части 1 статьи 51 настоящего Кодекса перечне. 3. Гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, жилые помещения по договорам социального найма предоставляются на основании решений органа местного самоуправления. Решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма выдаются или направляются гражданам, в отношении которых данные решения приняты, не позднее чем через три рабочих дня со дня принятия данных решений. 4.
   — п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ

Эта норма прямо перечисляет только «нанимателей жилых помещений по договорам социального найма или собственников жилых помещений». Инвалид, занимающий жильё по договору безвозмездного пользования, в этот круг не входит. Следовательно, даже после признания жилья непригодным он будет обеспечиваться жильём в порядке общей очереди как нуждающийся (п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ), а не вне очереди.

Темпоральная/статусная развилка. Если в силу обстоятельств инвалид, тем не менее, окажется нанимателем по социальному найму (например, помещение является муниципальным и договор переоформлен) либо собственником — тогда и только тогда применим п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ о внеочередном предоставлении. В текущем же статусе (безвозмездное пользование, не собственность) внеочередного права нет — только постановка на учёт в общем порядке.

Что касается указания клиента, что «заболевание не входит в список внеочередного предоставления, но подпадает под дополнительную площадь»: право на дополнительную площадь (сверх нормы предоставления, но не более чем в два раза) закреплено статьёй 17 Федерального закона № 181-ФЗ:

Инвалидам может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза), при условии, если они страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, предусмотренных перечнем, устанавливаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. (В редакции Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ) Плата за жилое помещение (плата за социальный наем, а также за содержание и ремонт жилого помещения), предоставленное инвалиду по договору социального найма с превышением нормы предоставления площади жилых помещений, определяется исходя из занимаемой общей площади жилого помещения в одинарном размере с учетом предоставляемых льгот. Жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида. (В редакции Федерального закона от 01.12.2014 № 419-ФЗ) Инвалиды, проживающие в организациях социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме, и желающие получить жилое помещение по договору социального найма, подлежат принятию на учет для улучшения жилищных условий независимо от размера занимаемой площади и обеспечиваются жилыми помещениями наравне с другими инвалидами.
— ст. 17 ФЗ-181

Это право реализуется при предоставлении жилого помещения и не заменяет собой основание постановки на учёт; оно влияет на размер предоставляемой площади, но не на очерёдность.

Вывод по вопросу: в текущем статусе (проживание по договору безвозмездного пользования) инвалид вправе быть признанным нуждающимся по п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ после признания помещения непригодным, но права на внеочередное жильё по п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ у него нет — оно есть только у нанимателей по соцнайму и собственников; при предоставлении жилья ему положена дополнительная площадь по ст. 17 ФЗ-181 в связи с заболеванием из соответствующего перечня.

Право инвалида на оборудование жилья по ИПРА и меры соцподдержки

Независимо от спора о признании жилья непригодным, инвалид имеет прямое право требовать приспособления занимаемого жилого помещения под его нужды в соответствии с ИПРА:

Жилые помещения, занимаемые инвалидами, оборудуются специальными средствами и приспособлениями в соответствии с индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида. (В редакции Федерального закона от 01.12.2014 № 419-ФЗ) Инвалиды, проживающие в организациях социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме, и желающие получить жилое помещение по договору социального найма, подлежат принятию на учет для улучшения жилищных условий независимо от размера занимаемой площади и обеспечиваются жилыми помещениями наравне с другими инвалидами. (В редакции Федерального закона от 28.11.2015 № 358-ФЗ) Дети-инвалиды, проживающие в организациях социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме, и являющиеся сиротами или оставшиеся без попечения родителей, по достижении возраста 18 лет подлежат обеспечению жилыми помещениями вне очереди, если индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести ему самостоятельный образ жизни. (В редакции федеральных законов от 01.12.2014 № 419-ФЗ; от 28.11.2015 № 358-ФЗ) Жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда, занимаемое инвалидом по договору социального найма, при помещении инвалида в организацию социального обслуживания, предоставляющую социальные услуги в стационарной форме, сохраняется за ним в течение шести месяцев. (В редакции федеральных законов от 20.07.2012 № 124-ФЗ;
— ст. 17 ФЗ-181

Это означает: если адаптация технически возможна, уполномоченные органы (в порядке ПП № 649) обязаны организовать обследование жилого помещения и включить необходимые мероприятия в перечень (минимальный и оптимальный перечни за счёт бюджета — п. 14 Правил № 649) с учётом ИПРА, рекомендующей приспособленное жильё и кресло-коляску. Только когда по акту обследования (п. 12 Правил № 649) установлено отсутствие технической возможности приспособления без изменения несущих конструкций и установлена экономическая нецелесообразность реконструкции/капремонта (п. 15–17 Правил № 649), комиссия выносит заключение об отсутствии возможности приспособления (п. 20 Правил № 649) — которое, в свою очередь, по п. 21 Правил становится основанием признания жилья непригодным для проживания инвалида.

Таким образом, цепочка прав инвалида выглядит так: ИПРА (рекомендация приспособленного жилья) → обследование по ПП № 649 → при технической возможности — приспособление за счёт бюджета; при невозможности — заключение об отсутствии возможности приспособления → признание жилья непригодным для проживания инвалида (п. 54 Положения № 47) → признание нуждающимся (п. 3 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ).

Администрация, игнорирующая заключение о невозможности адаптации и не присваивающая статус жилью, разрывает эту цепочку на этапе, когда обязанность по признанию жилья непригодным уже возникла, — что и является предметом судебного оспаривания (см. блок об обжаловании).

Вывод по вопросу: инвалид имеет законное право на оборудование жилья по ИПРА либо, при доказанной невозможности приспособления, на признание жилья непригодным для его проживания; игнорирование заключения о невозможности адаптации нарушает именно это право, а действия (бездействие) администрации и МВК подлежат оспариванию в суде в порядке гл. 22 КАС РФ.