Что делать, если не предоставляют жильё как сироте: жалоба губернатору или суд

Право на однократное предоставление жилья и его сохранение

Ваше право прямо установлено федеральным законом и не зависит от финансирования или «движения очереди».

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
— абз. 1 п. 1 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ

Для вашей ситуации это означает: вы включены в список, имеете право на получение благоустроенного жилья, а необеспечение им до сих пор — это нереализованное, но не утраченное право. Из закона прямо следует, что жильё предоставляется по заявлению в письменной форме по достижении 18 лет.

Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по их заявлению в письменной форме ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.
— абз. 2 п. 1 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ

То есть с 2019 года (включение в список) и уж точно после достижения вами 18 лет право на получение жилья подлежало реализации, и никаких «отсрочек из-за отсутствия денег» закон не предусматривает. Это ключевой довод против ссылок администрации на «нет финансирования».

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, указанных в пункте 9 настоящей статьи, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями (далее - список) в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи. Лица, указанные в абзаце первом пункта 1 настоящей статьи, включаются в список по достижении возраста 14 лет.
— п. 3 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ

Как именно устроен список и кто его ведёт, регулируется субъектом РФ. Если вы проживаете в Москве, применяется Закон Москвы № 61:

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеющим место жительства в городе Москве, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, местом жительства которых является город Москва, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, в соответствии с федеральным законодательством и в порядке, установленном Правительством Москвы, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения из специализированного жилищного фонда города Москвы по договорам найма специализированных жилых помещений
— ч. 1 ст. 13 Закона Москвы № 61

И главное — право сохраняется даже после 23 лет до фактического обеспечения жильём:

Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.
— ч. 5.1 ст. 13 Закона Москвы № 61

Вывод: вы сохраняете право на однократное получение благоустроенного жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма, пока оно фактически не предоставлено. Ни «отсутствие денег», ни продвижение очереди, ни достижение вами 23 лет не прекращают это право. Довод администрации об отсутствии финансирования юридически несостоятелен.

Обжалование бездействия: суд или обращение к губернатору

Закон даёт вам выбор: можно обратиться в суд либо использовать внесудебные формы обжалования (жалоба вышестоящему органу, прокурор).

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Обращение к губернатору — допустимый и законный шаг, но имеет существенное ограничение, о котором вы и спрашиваете: жалобу на действия (бездействие) администрации нельзя направлять обратно в тот орган, чьи действия обжалуются.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. 7. В случае, если в соответствии с запретом, предусмотренным частью 6 настоящей статьи, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
— ч. 6 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ

Если из-за этого запрета направить жалобу по компетенции невозможно, её обязаны вернуть вам именно с разъяснением права обратиться в суд.

В случае, если в соответствии с запретом, предусмотренным частью 6 настоящей статьи, невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.
— ч. 7 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ

Практический смысл письма губернатору: по сути бездействия администрации губернатор как высшее должностное лицо субъекта является вышестоящим органом, и его поручение может заставить администрацию сдвинуть дело, но он не вправе сам обязать её предоставить конкретное жильё помимо суда. При этом действуют жёсткие требования к рассмотрению обращений: орган обязан дать ответ по существу и принять меры к восстановлению права.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; (В редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 227-ФЗ ) 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
— п. 3 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ

Срок рассмотрения — 30 дней с регистрации, продление не более чем ещё на 30 дней.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1 1 настоящей статьи.
— ч. 1 ст. 12 ФЗ № 59-ФЗ

Вывод: писать губернатору — законно и полезно как дополнительный рычаг, но самостоятельного «обязывающего» эффекта это не даёт: его ответ может снова быть отпиской или переадресацией. Реальный и единственный механизм, который юридически обяжет администрацию предоставить жильё, — это суд (оспаривание бездействия по КАС РФ). Прокуратура вправе, но не обязана вмешиваться, и её отказ не лишает вас права на суд.

Как правильно составить обращение к губернатору (формулировки)

Чтобы письмо не превратили в очередную отписку, в нём нужно указать: (1) ваш статус — лицо из числа детей-сирот, включённое в список в 2019 году (номер/дата уведомления); (2) факт длительного бездействия — сколько раз и когда вы обращались в администрацию, какие ответы получали («нет финансирования», «очередь не двигается»); (3) ссылку на федеральную норму о вашем праве; (4) прямое требование — обязать уполномоченный орган предоставить жильё либо указать, что это возможно только по суду; (5) просьбу НЕ переадресовывать обращение в администрацию, чьи действия обжалуются, со ссылкой на ч. 6 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ.

Правовую основу требования удобно изложить ссылкой на абз. 1 п. 1 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ (однократное предоставление жилья):

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.
— абз. 1 п. 1 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ

И на требование органа принять меры к восстановлению нарушенного права:

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо: 1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение; 2) запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия; (В редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 227-ФЗ ) 3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
— п. 3 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ

Вывод: письмо следует строить как жалобу на бездействие конкретного органа (администрации), с явным указанием, что оно не должно направляться этому органу (ч. 6 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ), и с требованием принять меры государственного реагирования. Однако даже правильно составленное письмо не заменяет суда — максимум, что оно даёт, это поручение ускорить решение вопроса.

Судебный порядок: предмет иска и сроки

Надлежащий способ — административный иск об оспаривании бездействия органа (по главе 22 КАС РФ) с требованием обязать предоставить жильё.

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок обращения — три месяца; при длящемся бездействии (жильё не предоставляется непрерывно с 2019 года) течение срока связано не с первоначальным ответом, а с сохраняющимся бездействием, однако суды могут оценивать момент, когда вам стало известно о нарушении права.

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

По результату суд вправе признать бездействие незаконным и обязать администрацию устранить нарушение:

об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;
— п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ

Причём суд прямо указывает срок устранения нарушения и обязанность сообщить об исполнении; по общему правилу — сообщение об исполнении в течение месяца со дня вступления решения в силу.

В случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом;
— п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ

Вывод: предмет административного иска — признать незаконным бездействие уполномоченного органа по непредоставлению вам жилья и обязать его предоставить благоустроенное жилое помещение специализированного жилищного фонда по договору найма. Подаётся в районный (городской) суд по месту нахождения административного ответчика или по вашему месту жительства. Это единственный механизм, реально обязывающий орган предоставить жильё, — в отличие от жалоб в прокуратуру и губернатору.

Ответственность и денежные последствия длительного бездействия

Длительное непредоставление жилья при наличии права на него может влечь возмещение вреда за счёт казны соответствующего публично-правового образования.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
— ст. 1069 ГК РФ

Убытки взыскиваются в полном объёме: если вы из-за отсутствия жилья несёте расходы (например, на аренду), их можно предъявить ко взысканию вместе с основным требованием либо в отдельном иске.

Лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
— п. 1 ст. 15 ГК РФ

Отдельно закон гарантирует возмещение убытков и компенсацию морального вреда при незаконном бездействии при рассмотрении обращения:

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
— ч. 1 ст. 16 ФЗ № 59-ФЗ

За нарушение порядка рассмотрения обращений (не дали ответ в срок, переадресовали с нарушением) должностные лица администрации подлежат административной ответственности:

Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
— ст. 5.59 КоАП РФ

Наконец, при установлении умысла и личной заинтересованности должностного лица возможно привлечение к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями:

Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства
— ч. 1 ст. 285 УК РФ

Вывод: помимо требования о предоставлении жилья вы вправе в судебном порядке ставить вопрос о возмещении убытков (в т.ч. расходов на наём жилья) и компенсации морального вреда за счёт казны субъекта РФ/муниципального образования, а также инициировать привлечение должностных лиц к административной (ст. 5.59 КоАП РФ) и, при наличии признаков, уголовной (ст. 285 УК РФ) ответственности. Практически наиболее достижимо — взыскание убытков и морального вреда, поскольку они прямо допускаются законом.

Доказательства и исполнение решения

Доказательства. К административному иску и к обращению прикладывайте: уведомление о включении в список (2019 г., номер в очереди); все письменные заявления, которые вы подавали в администрацию, и ответы на них («нет денег», «очередь не двигается»); ответ прокуратуры об отказе; подтверждение статуса лица из числа детей-сирот. По правилам ст. 218 КАС РФ именно вы должны обосновать, что бездействием нарушены ваши права, — эти документы фиксируют и факт вашего обращения, и длящийся характер бездействия органа.

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Эти же документы подтверждают, что вы своевременно заявили о праве и что орган, несмотря на это, годами его не реализует, — что и составляет предмет оспариваемого бездействия.

Исполнение. Суд, удовлетворяя иск, прямо предписывает органу устранить нарушение и отчитаться об исполнении.

В случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом;
— п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ

Решение суда по делу об оспаривании действия (бездействия) приводится в исполнение по правилам ст. 187 КАС РФ; суд может направить его копии вышестоящему органу и прокурору. Если администрация не исполнит решение добровольно, вы вправе получить исполнительный лист и возбудить исполнительное производство, а при злостном неисполнении — ставить вопрос об ответственности должностных лиц.

Вывод: собирайте и сохраняйте всю письменную переписку с администрацией и прокуратурой — это доказательственная база иска; после вынесения решения в вашу пользу его исполнение обеспечено нормами КАС РФ и законодательством об исполнительном производстве, а при уклонении органа возможны меры принуждения и ответственность должностных лиц.