Отказ в приватизации муниципальной квартиры: сохраняют ли право несовершеннолетние дети, выписанные в служебное жилье?

Кто вправе участвовать в приватизации: право пользования, а не регистрация

Круг лиц, участвующих в приватизации, закон определяет через право пользования жилым помещением на условиях социального найма, а не через регистрацию (прописку). Поэтому регистрация детей в служебной квартире отца сама по себе юридически ничего не решает — вопрос в том, утратили ли они право пользования муниципальной квартирой.

Граждане Российской Федерации, имеющие право пользования жилыми помещениями государственного или муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, вправе приобрести их на условиях, предусмотренных настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в общую собственность либо в собственность одного лица, в том числе несовершеннолетнего, с согласия всех имеющих право на приватизацию данных жилых помещений совершеннолетних лиц и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.
— ст. 2 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Из этой нормы следует, что в приватизации участвует всякий, кто имеет право пользования квартирой на условиях соцнайма, а по вопросу несовершеннолетних Закон прямо разграничивает проживающих совместно и проживающих отдельно:

В договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетними собственность, или несовершеннолетние, проживающие отдельно от указанных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением.
— ст. 7 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Ключевое условие — «но не утратившие право пользования данным жилым помещением». То есть для несовершеннолетних, проживающих отдельно от нанимателя, решающее значение имеет не факт снятия с регистрационного учёта, а сохранение права пользования квартирой на момент приватизации. Запись в договоре соцнайма и прописка — лишь доказательства, а не безусловное подтверждение самого права.

Поскольку приватизировать вправе лишь лицо, имеющее право пользования помещением (ст. 2), а несовершеннолетние включаются в договор передачи, только если они проживали совместно либо проживают отдельно, но не утратили право пользования (ст. 7), отказ, основанный исключительно на прежней регистрации детей без установления факта сохранения ими права пользования, на этих нормах не покоится. Для его правомерности орган обязан доказать, что дети сохранили право пользования, а не сослаться на «сохраняющееся право на приватизацию» как на нечто автоматическое.

Вывод по вопросу. Итог зависит от одного факта — сохранили ли несовершеннолетние право пользования муниципальной квартирой: если утратили (постоянный выезд), они не участвуют в приватизации и их согласие не требуется; если сохранили (временный выезд), приватизация без их включения или отказа недопустима. Сам по себе факт прежней прописки и «сохраняющегося права на приватизацию» основанием отказа не является — такое основание должно быть привязано к сохранению именно права пользования.

Сохранилось ли право пользования у выехавших несовершеннолетних

Разграничение двух ситуаций даёт ЖК РФ: временный выезд права не прекращает, а выезд в другое место жительства расторгает договор найма.

Временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение их прав и обязанностей по договору социального найма.
— ст. 71 ЖК РФ

В случае выезда нанимателя и членов его семьи в другое место жительства договор социального найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда, если иное не предусмотрено федеральным законом.
— ч. 3 ст. 83 ЖК РФ

Применение к фактам таково: если выезд матери с детьми из муниципальной квартиры в служебную квартиру отца был временным (например, связано с временным характером служебного найма, сезонными обстоятельствами), право пользования за детьми сохраняется — тогда отказ в приватизации без их участия правомерен. Если же семья выбыла на постоянное место жительства в служебную квартиру и муниципальная квартира перестала быть их местом жительства, договор соцнайма в отношении них считается расторгнутым со дня выезда (ч. 3 ст. 83 ЖК РФ), дети право пользования утратили и участвовать в приватизации не должны. Показатели «постоянности» выезда — прекращение оплаты, вывоз вещей, регистрация по новому адресу, длительность неиспользования квартиры, отсутствие попыток вернуться.

Особенность несовершеннолетних состоит в том, что их место жительства законно следует за местом жительства родителей:

Местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей - родителей, усыновителей или опекунов.
— п. 2 ст. 20 ГК РФ

Юридически это означает: снявшись с учёта и поселившись с одним из родителей в служебной квартире, несовершеннолетние приобретают место жительства по новому адресу. Именно такую логику подтверждает Верховный Суд, связывая место жительства малолетних с местом жительства законного представителя:

В соответствии с п. 2 ст. 20 ГК РФ местом жительства несовершеннолетних детей, не достигших четырнадцати лет, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов. 12 Между тем суды не приняли во внимание приведенные выше положения материального закона в части защиты прав несовершеннолетних детей Т.Н. – Т.К. и Т.В. Из материалов дела следует, что несовершеннолетние дети Т.К. и Т.В. проживают в спорной квартире и приобрели право пользования жилым помещением, что подтверждается вступившим в законную силу решением районного суда. Другого жилого помещения для проживания дети не имеют. Несовершеннолетний Т.К. обучается в гимназии по месту жительства, одновременно занимается спортивной гимнастикой в специализированной детско-юношеской школе олимпийского резерва. Несовершеннолетняя Т.В. проходит обучение в подготовительной группе для поступления в гимназию. В спорную квартиру Т.Н. была вселена в 2006 году после вступления в брак с Т.А.А. и проживает с несовершеннолетними детьми в ней постоянно, в том числе после смерти супруга, место жительства не меняла. Квартира, собственником которой на момент рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций являлась Т.Н., непригодна для проживания, что подтверждается актом обследования жилищных условий. Т.Н. также ссылалась на то, что при рассмотрении судом первой инстанции ее заявления об отсрочке исполнения решения о выселении в материалы дела были представлены документы, подтверждающие отчуждение квартиры третьему лицу на основании соглашения об отступном в счет уплаты долга умершего супруга. Имеются сведения о том, что Т.Н. относится к категории малоимущих граждан, находится в отпуске по уходу за ребенком, не достигшим возраста трех лет. Доказательств наличия другого жилого помещения для проживания Т.Н. и ее детей материалы дела не содержат. Учитывая, что спорная квартира является постоянным и единственным местом жительства несовершеннолетних Т.В. и Т.К., которые в силу малолетнего возраста лишены возможности самостоятельно определять свое место жительства и не могут проживать без законного представителя
— п. 3 Обзора судебной практики ВС РФ от 19.10.2016 № 3/2016 (Определение № 5-КГ16-20)

Эта позиция важна и «в обратную сторону»: право пользования ребёнка производно от фактического семейного проживания и не может сохраняться абстрактно, вопреки воле его законных представителей и реальному месту жительства семьи. Соответственно, если дети поселились с матерью при отце в служебной квартире, а муниципальная квартира для них местом жительства перестала быть, — это указывает на утрату права пользования.

Вывод по вопросу. Право пользования детей муниципальной квартирой зависит от характера выезда. При постоянном выбытии всей семьи (включая детей) в служебную квартиру отца дети право пользования утратили, и отказ в приватизации со ссылкой на них неправомерен. При временном выезде право пользования сохраняется, и тогда приватизация без включения детей (или их отказа) недопустима. В любом случае критерий — сохранение права пользования на момент приватизации, а не наличие/отсутствие прописки.

Кто и на каком основании участвует в приватизации, когда дети выбыли

Если установлено, что несовершеннолетние право пользования утратили, то в приватизации участвует только тот, кто сохранил это право. Равенство прав членов семьи нанимателя не создаёт «запасного» права у выбывших:

Члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности. Дееспособные и ограниченные судом в дееспособности члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма. (В редакции Федерального закона от 24.04.2008 № 49-ФЗ) 3. Члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма должны быть указаны в договоре социального найма жилого помещения. 4. Если гражданин перестал быть членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, но продолжает проживать в занимаемом жилом помещении, за ним сохраняются такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи. Указанный гражданин самостоятельно отвечает по своим обязательствам, вытекающим из соответствующего договора социального найма.
— ч. 2 ст. 69 ЖК РФ

Из приведённого текста видно, что равные с нанимателем права имеют члены семьи, проживающие совместно с ним, а лицо, переставшее быть членом семьи, сохраняет права лишь пока продолжает проживать в помещении. К выбывшим в служебную квартиру детям это не относится — они не проживают в муниципальной квартире и, при постоянном выезде, выбыли из состава семьи нанимателя по данному адресу.

Оставшаяся совершеннолетняя дочь, проживающая в квартире, является пользователем по договору соцнайма. Тот факт, что договор соцнайма оформлен на мать, не препятствует дочери участвовать в приватизации: закон прямо даёт дееспособному члену семьи нанимателя право встать на его место при изменении договора.

Дееспособный член семьи нанимателя с согласия остальных членов своей семьи и наймодателя вправе требовать признания себя нанимателем по ранее заключенному договору социального найма вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти нанимателя любому дееспособному члену семьи умершего нанимателя.
— ч. 2 ст. 82 ЖК РФ

Ограничение разовости приватизации само по себе отказа не создаёт:

Каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз.
— ст. 11 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Это означает, что дочь, ранее не участвовавшая в приватизации, имеет право на однократную бесплатную приватизацию.

Вывод по вопросу. При утрате детьми права пользования квартира может быть приватизирована без их включения; надлежащим участником выступает проживающая в квартире дочь. Согласие несовершеннолетних, утративших право пользования, не требуется, поскольку по ст. 2 Закона о приватизации согласие даётся лицами, имеющими право на приватизацию данного помещения.

Процедура и защита от неправомерного отказа

Приватизация оформляется в заявительном порядке в установленный срок, а при нарушении права гражданин вправе обратиться в суд. Эти нормы задают и «защитную» рамку: отказ не является окончательным, он обжалуется.

Решение вопроса о приватизации жилых помещений должно приниматься по заявлениям граждан в двухмесячный срок со дня подачи документов. (В редакции Федерального закона от 20.05.2002 № 55-ФЗ) Должностные лица, виновные в нарушении требований части первой настоящей статьи, привлекаются к ответственности в установленном порядке. В случае нарушения прав гражданина при решении вопросов приватизации жилых помещений он вправе обратиться в суд.
— ст. 8 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Для вашей ситуации это значит: заявление о передаче квартиры в собственность подаётся в уполномоченный орган (администрацию/орган по управлению муниципальным жильём), решение принимается в двухмесячный срок; отказ должен быть мотивирован и оформлен письменно, иначе невозможно его оспорить. Если отказ основан лишь на прописке детей без установления факта сохранения ими права пользования, он незаконен. Обжаловать можно как в порядке подчинённости (в вышестоящий орган), так и в суде — по правилам производства по административным делам (оспаривание решения органа) либо в порядке искового производства о признании права/обязании заключить договор передачи, в зависимости от того, оспаривается ли отказ как таковой или требуется установить право.

При споре о том, утратили ли дети право пользования, целесообразно в одном производстве заявить требование о признании их утратившими право пользования (применительно к ч. 3 ст. 83 ЖК РФ и ст. 71 ЖК РФ), поскольку именно этот факт лежит в основе права на приватизацию без их участия.

Вывод по вопросу. Отказ правомерен только при доказанном сохранении несовершеннолетними права пользования квартирой. Если орган ограничился ссылкой на их прежнюю регистрацию, решение подлежит отмене в суде; заявление подаётся в письменной форме, решение — в двухмесячный срок, а спор об утрате детьми права пользования разрешается судом. Итог зависит от: (1) характера выезда (временный/постоянный); (2) статуса служебной квартиры и условий трудовых отношений отца; (3) фактического проживания детей и их возраста; (4) наличия письменного отказа и его мотивов.

Деньги и момент возникновения права (оформление и регистрация)

Денежный аспект приватизации минимален, и это важно не упустить в споре: сам договор передачи бесплатен, нотариат и пошлина не требуются.

Передача жилых помещений в собственность граждан оформляется договором передачи, заключаемым органами государственной власти или органами местного самоуправления, предприятием, учреждением с гражданином, получающим жилое помещение в собственность в порядке, установленном законодательством. При этом нотариального удостоверения договора передачи не требуется и государственная пошлина не взимается.
— абз. 1 ст. 7 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Для вас это означает, что отказ органа не может быть «подкреплён» доводом о расходах или о необходимости нотариального оформления — их нет. Единственный реальный расход — оплата услуг регистрирующего органа/подготовки документов при регистрации права; саму передачу квартиры орган осуществляет без пошлины и без нотариального удостоверения договора. Если в квартире проживают исключительно несовершеннолетние, оформление идёт за счёт собственника:

Оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу. (Часть введена - Федеральный закон от 11.08.1994 № 26-ФЗ; в редакции Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) Статья 3. (Утратила силу - Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ) Статья 3 1 . В случае смерти одного из участников совместной собственности на жилое помещение, приватизированное до 31 мая 2001 года, определяются доли участников общей собственности на данное жилое помещение, в том числе доля умершего. При этом указанные доли в праве общей собственности на данное жилое помещение признаются равными. Правила настоящей статьи применяются постольку, поскольку для отдельных видов совместной собственности федеральными законами не установлено иное. (Статья введена - Федеральный закон от 26.11.2002 № 153-ФЗ) Статья 4. Не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных, и находящийся в сельской местности жилищный фонд стационарных учреждений социальной защиты населения. (В редакции Закона Российской Федерации от 23.12.1992 № 4199-I; федеральных законов от 1.05.1999 № 88-ФЗ; от 20.05.2002 № 55-ФЗ; от 29.12.2004 № 189-ФЗ;
— ч. 4 ст. 2 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Момент возникновения права привязан к регистрации:

Право собственности на приобретенное жилое помещение возникает с момента государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
— абз. 3 ст. 7 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Это значит: до государственной регистрации в Росреестре гражданин собственником не становится, а само по себе заключение договора передачи и подписание акта право собственности ещё не порождают. В вашей ситуации это важно для оценки прежних приватизаций: если кто-то из детей ранее участвовал в приватизации, право у него возникло только с момента регистрации перехода права, и до этого момента его право на однократную приватизацию не считается исчерпанным.

Вывод по вопросу. Договор передачи оформляется бесплатно (без госпошлины и нотариата); право собственности возникает с момента государственной регистрации в ЕГРН. Регистрация права — последний, «исполнительный» этап: он возможен лишь после правомерной передачи квартиры, а потому спор об отказе в приватизации и о сохранении/утрате детьми права пользования должен разрешаться до регистрации. Судебное решение об обязании заключить договор передачи является основанием для дальнейшей регистрации права.

Обжалование отказа: порядок, суд, сроки

Отказ в приватизации — это решение органа местного самоуправления (или уполномоченного им органа), обжалуемое в порядке гл. 22 КАС РФ:

Главой 22 этого же кодекса предусмотрен порядок производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
— п. 52 Обзора судебной практики ВС РФ от 07.04.2021 № 1/2021 (гл. 22 КАС РФ)

ст. 218 КАС РФ гражданин и иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. В силу ч. 1 ст. 219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало
— п. 43 Обзора судебной практики ВС РФ от 16.02.2022 № 4/2021 (ст. 218, 219 КАС РФ)

Применение к фактам таково. Отказ, мотивированный лишь прежней регистрацией детей без установления факта сохранения ими права пользования, можно оспорить по правилам административного судопроизводства; обратиться следует в районный суд общей юрисдикции по месту нахождения органа либо по месту жительства заявителя. Срок подачи административного иска — три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав (обычно — со дня получения письменного отказа).

Если же спор сводится не столько к законности отказа, сколько к вопросу о том, утратили ли дети право пользования квартирой, — это спор о праве, который разрешается в порядке гражданского (искового) судопроизводства. В иске может быть одновременно заявлено требование о признании выбывших несовершеннолетних утратившими право пользования (на основании ч. 3 ст. 83 ЖК РФ и ст. 71 ЖК РФ) и об обязании органа заключить договор передачи. По таким требованиям применяется общий срок исковой давности:

Общий срок исковой давности составляет три года со дня, определяемого в соответствии со статьей 200 настоящего Кодекса.
— п. 1 ст. 196 ГК РФ

Вывод по вопросу. Неправомерный отказ обжалуется в районном суде: либо административным иском об оспаривании решения органа (гл. 22 КАС РФ, срок — 3 месяца со дня получения отказа), либо, при наличии спора о праве, в исковом порядке с требованием о признании детей утратившими право пользования и об обязании заключить договор передачи (срок исковой давности — 3 года). Суд один и тот же — районный суд общей юрисдикции.